湛中乐 李烁:我国学前教育立法研究

——以政策法律化为视角
选择字号:   本文共阅读 1633 次 更新时间:2019-02-17 21:53:38

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湛中乐   李烁  

  

   摘  要:因为《学前教育法》的长期缺位,我国学前教育事业的发展事实上是由学前教育政策进行规范、引导的。但是政策与法律之间的区别决定了仅有学前教育政策难以满足实践的需要,学前教育立法有其必要性。与此同时,政策与法律之间又有着密切的关系,这一关系使得《学前教育法》的制定离不开对现行学前教育政策的观照,由此学前教育立法具有浓厚的政策法律化色彩。具体通过政策法律化而由《学前教育法》进行回应的问题主要包括学前教育服务的对象、学前教育的地位与性质、学前教育的财政保障、学前教育的管理体制、幼儿园及其工作人员、学前教育的内容及开展、学前教育的监督与问责等几点。

  

   关键词:学前教育;学前教育立法;学前教育政策;幼儿教育

  

   近年来,我国学前教育规模迅速扩张。截止2017年全国幼儿园共有 25.5万所,在园幼儿超过4600万人,学前3年毛入园率达到79》.6%,比2010年提高了 23个百分点,“入园难”问题得到有效缓解。尽管如此,学前教育仍是整个教育体系中的薄弱环节。学前教育实践中的行政管理体制不健全、缺乏必要的财政保障、师资力量参差不齐以及幼儿教师权益无法得到保障等问题依然存在且日益凸显,出台《学前教育法》迫在眉睫。

  

   对此,2017年12月十二届全国人大常委会第31次会议作出回应,我国正在加快推动学前教育立法进程,促进学前教育合理有序发展。关于学前教育立法问题,我国学界常见的讨论逻辑是将学前教育实践中的种种问题归因于《学前教育法》缺位而导致的“无规可循”。

  

   在此基础上就“如何立法”问题主要存在两种不同的研究视角:一种是实践导向的研究视角,即针对我国学前教育实践中的问题而有针对性地在学前教育立法中予以回应。另一种是借鉴域外的研究视角,即通过梳理域外学前教育立法经验而提炼出可供我国学前教育立法借鉴的内容。以上研究视角虽均有合理之处,但在我国已出台大量学前教育政策的现实下,其未能揭示为何学前教育政策无法代替《学前教育法》而急需进行学前教育立法这一问题。

  

   更为重要的是,政策与法律之间有着密切的关系,由此决定“如何立法”问题之解决仅以实践为导向或借鉴域外经验是不够的,无视学前教育政策的立法思路可能会“南辕北辙”。基于以上考虑,本文拟通过法律与政策的勾连,试图对以上为现有研究所忽略的两点问题分别进行回应,前者涉及立法背景问题,后者则关系到立法思路问题。在此基础上结合我国学前教育事业发展的关键问题,进行学前教育政策法律化的尝试,这实质上又构成了我国《学前教育法》的主要内容。

  

一、《学前教育法》的立法背景


   政策一般是指党和政府为实现一定时期的政治、经济、文化等目标任务而制定的原则或行动准则,其表现形式通常为规范性文件。与政策或规范性文件不同,法律是指由立法机关依据法定程序制定的并以国家强制力保障实施的行为规则,是国家意志的体现。现代社会本应由政策与法律共同治理,但是我国学前教育领域却长期处于“一条腿走路”的状态。

  

   具体而言,尽管《教育法》规定,国家实行学前教育、初等教育、中等教育和高等教育的学校教育制度,但现实中学前教育并未被真正纳入国民教育体系。反映到立法上就会发现,在我国教育法体系横向层次上,《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》分别作为规范我国国民教育体系中的初等教育、中等教育、高等教育的专门法律而存在,但同样作为教育学制一环的学前教育却缺乏专门的法律规范。

  

   尽管我国出台了《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》等行政立法,但是这些行政立法仅仅涉及学前教育活动整体的一个方面——幼儿园工作的管理,学前教育活动其他方面的关键问题则难以找到依据。为填补立法空白并规范学前教育事业的发展,中央层面出台了一系列学前教育政策。其中具有代表性的如 2003年教育部等部委联合发布的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》(以下简称《指导意见》),2010年党中央与国务院共同发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》(以下简称《规划纲要》),以及为配合《规划纲要》贯彻实施而由国务院发布的《关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称 《若干意见》)。尤其是《若干意见》在内容上涵盖了学前教育的地位与性质、办学方针、政府责任、财政投入、教师队伍建设与权益保障等诸多事项。

  

   在《学前教育法》长期缺位状态下,我国学前教育事业的发展事实上是由学前教育政策进行规范、引导的。但是政策与法律之间的区别决定了学前教育政策无法代替《学前教育法》的角色。具体而言,法律之所以能够得以有效执行在很大程度上取决于法律的明确性与有责性。

  

   一方面,形式上的明确性,即通过法律规则中的可为、应为、 勿为3种不同行为模式为人们设定具体的行为准则,由此对人们的行为提供有效指示。另一方面,后果上的有责性是指法律在规范构造上除了假定条件、行为模式之外,还兼具法律后果要素。通过法律后果之设定使得违反法律的行为面临适当的法律制裁,倒逼人们依据法律设定的行为准则行事。

  

   但政策主要提供纲领性、原则性和方向性的价值规范或准则,因此政策目标与手段在形式上均不可避免具有高度模糊性。同时,即便存在操作性较强的政策性规则,但其规范构造中往往只有假定条件和行为模式而缺乏法律后果要素的设定,无后果即无责任,因此“对违反政策者只能批评教育或以党纪政纪处分”,而难以追究法律责任。

  

   正是基于政策与法律的这两点区别使得政策在执行效果上往往不及法律。举例而言,《若干意见》规定,财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例。“合理比例”就属于较为模糊的规定,何为“合理比例”只能见仁见智。因此这一规定在事实上并未为各级政府的行为提供有效准则。退一步而言,即便《若干意见》对这一“合理比例”予以明确,依旧难以有效约束各级政府的行为,更无法真正解决我国学前教育财政投入不足的问题。原因在于缺乏相应法律责任作为落实该项政策性规定的必要保障。

  

   此外,法律与政策的另一重要区别还表现在稳定性上。法律具有稳定性,在一定社会关系内容发生实质性变化之前,不得对其进行随意废止或修改,否则会减损法律的权威性,并由此失去其所具有的规范行为的功能。政策具有灵活性,能够因时因势做出相应调整。但是政策的易于变动同时意味着政策在稳定性上有所欠缺。政策的朝令夕改可能会导致其前后相互矛盾与冲突,从而使政策规范的对象无所适从。以学前教育的办学体制问题为例,《指导意见》的表述是“以社会力量兴办幼儿园为主体,公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局”。由此强调的是社会力量而非政府在幼儿园兴办中的“主体”作用。但是《规划纲要》以及《若干意见》则均规定“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”。由此强调政府在幼儿园兴办中的“主导”作用,而社会力量仅仅只是参与其中。《指导意见》关于学前教育办学体制问题与《规划纲要》《若干意见》的不一致,可能会导致地方各级政府在处理这一问题时莫衷一是,最后避重就轻而将幼儿园的兴办完全推向市场以减轻政府的负担,政府在学前教育事业发展中的责任被忽视。

  

   或许可以认为,以上关于学前教育办园体制问题的政策差异反映的是政策制定者认识上的转变,即由过去重视社会力量到对当下强调政府责任的一种“试错”。但是即便如此,此种经由政策确立的政府主导型办园体制也因无法避免“不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改 变而改变” ,而在权威性上有所欠缺。面对这一因时因势而可能随时被调整的,且过于强调政府责任的办园体制的政策性要求,地方各级政府可能会采取观望的态度而不对其予以严格落实。

  

二、《学前教育法》的立法思路


   上文从政策与法律之间的区别角度论述了我国学前教育立法的背景,也即《学前教育法》的立法必要性问题。但值得注意的是,政策不同于法律并非意味着二者完全不相关。事实上,政策与法律之间有着密切的关系,这一关系决定了《学前教育法》的制定离不开对学前教育政策的观照,由此学前教育立法具有浓厚的政策法律化色彩。政策与法律的关系可被简要概括为“政策是法律的依据和内容,法律是政策的规范化”。

  

   形成这一关系的事实在于,政策的灵活性促使立法机关在对某一社会问题形成较为成熟的解决方案之前,往往借由政策发挥“试行法”的作用,让政策替代法律承担更多的社会治理功能。随着这些政策经过实践检验并被认为是成熟、有效的,立法机关再依据法定程序将其上升为法律,由此赋予政策国家强制力之保障,这一过程即政策的法律化或政策立法。因此在学前教育法立法过程中,“无论立法动议的提出,还是法律草案的起草,都应当参考当时国家和执政党政策的总体精神” ,以现行学前教育政策作为立法的依据甚至是组成内容。

  

   事实上,被学者所广泛提及的,我国学前教育实践中诸如学前教育的地位与性质不明、学前教育的管理体制不健全、学前教育事业缺乏必要的财政保证等问题 ,在我国现行学前教育政策中均有所规范。《学前教育法》的制定有必要在检视与反思的基础上遵循现行学前教育政策的总体精神与基本内容,并将其中经过实践检验并被认为是成熟、有效的学前教育政策经过法定程序实现政策的法律化。

  

   值得注意的是,在出台《学前教育法》之前,为确保各地学前教育事业的规范发展,诸多省市纷纷结合本地区的实际情况,在地方层面率先实现了学前教育政策的法律化———出台了许多地方性学前教育法规与规章。在此情形下,我们可以借鉴地方学前教育政策法律化的经验,发挥地方学前教育立法的“媒介”作用。这一“媒介”作用体现在两个方面:一方面,作为学前教育政策法律化的产物,地方学前教育立法针对学前教育政策的规范化表述可以为《学前教育法》的制定提供参考。

  

   例如针对我国学前教育经费投入不足问题,《若干意见》仅仅要求“各级政府要将学前教育经费列入财政预算”,而未明确各级政府的财政投入水平,但是立法显然无法回避这一问题。地方学前教育立法根据不同省市经济发展水平确立了不同的财政投入水平。

  

例如《吉林省学前教育条例》规定,财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中所占比例不低于 3%。《浙江省学前教育条例》将这一比例确定为 5%。 而宁波、杭州的立法则根据不同地区的差异对这一比例进行了差异化规定。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:陕西师范大学学报(哲学社会科学版)2019年第1期

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