周长军:监察委员会调查职务犯罪的程序构造研究

选择字号:   本文共阅读 498 次 更新时间:2019-01-12 00:46:51

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周长军  
所以也就无法保证其调查取证活动和移送起诉的结论不会出现问题。如前所论,监察委员会不仅具有明显优越于被调查人的实力,而且在将案件移送检察机关审查起诉后的整个诉讼过程中,依托其“全覆盖”的监察权力,比检法机关更为强势。在此背景下,面对监察机关移送的证据或事实方面存在问题的案件,尽管绝大多数检法机关会坚守法治原则和法律底线,勇于纠错或者宣布被调查人无罪,但也不排除有些检法机关在压力之下不能发挥实质性的审核和把关作用,降低起诉和裁判标准,从而出现冤错案件。正如陈光中教授所说,不能轻言反腐案件不会出错,一定要通过法治化建设防范冤假错案。[6]

   第四,存在不当进行选择性执法的风险。根据《草案》的规定,监察委员会的监察对象范围广泛,覆盖六大类公职人员(第12条)[7],监察内容全面涵括违纪、职务违法和职务犯罪,监察留置的对象更是扩展到“涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员”,办案负荷之重可想而知。不过,现实中监察委员会的办案人数是有限的,可能难以承受如此之重的办案任务,在其有权自主做出立案或撤案决定的背景下,必然会进行选择性办案。从人类刑事法制发展的历史来看,选择性执法也是古今中外刑事法律实践中的普遍现象,只是现代法治原则要求,选择性执法要符合法律的规定和合理性原则,确保平等追诉和平等保护。但在我国这样的人情社会和法治不成熟的环境中,“线性结构”的职务犯罪调查程序构造无疑给人情案、关系案、金钱案的出现提供了可乘之机,从而可能出现执法办案的宽严失度。在缺乏有效制约的情况下,监察机关可能会倾向于选择那些好办、易办或者想办的职务犯罪案件,而放弃或者减轻追诉那些难办或者不想办的职务犯罪案件。

   当然,客观而言,在监察体制改革推行初期,监察机关对权力的使用和监察措施的采取会比较克制,因而上述风险多数并未显现出来,有些即便已经显现,也并不明显。不过,时间一长,由于社会各界对监察机关办案活动的关注越来越少,监察机关的内部自律也会开始松懈,上述风险可能就会程度不同地出现。

  

三、“三角结构”:监察委员会调查职务犯罪程序的理性建构


   监察委员会调查职务犯罪程序的“线性结构”模式存在的风险不可轻忽,必须通过程序改造加以防范。吸取我国过去对犯罪侦查程序建设的经验和教训,参考《联合国反腐败公约》和其他法治国家的相关规定,应当将“三角结构”确立为我国监察委员会调查职务犯罪程序的目标模式。

   所谓“三角结构”的调查程序模式,是指在监察机关与被调查人的“对垒”程序中,引入一个客观、中立的“第三方”,制衡监察机关权力的行使,保障被调查人的合法权利,因而具有一定的诉讼化色彩。或者说,一定程度上复制了审判结构的模式,在对抗性的双方之外设置一个中立的“裁判者”角色。“三角结构”是现代侦查程序建构的基本模式。当今世界法治国家侦查程序有一共同的特点,就是法官依据令状原则对侦查机关使用的强制措施进行审查和控制,平衡犯罪控制与人权保障的价值追求,防止出现打击过度或者治安失控的极端情形。我国近30年来刑事侦查程序的建设也一直在向“三角结构”模式努力,突出表现在:检察机关对公安侦查活动的监督不断加强,对公安机关提请批捕的审查控制越来越严;检察机关对自侦案件的办理活动也在不断强化人民监督员的监督,等等。

   监察体制改革推行后,职务犯罪查处的职能从检察机关“转隶”到监察机关,职务犯罪查处活动的称谓也发生了变化,由原来的“侦查”改为《决定》和《草案》中的“调查”[8],不仅如此,根据官方的说法,监察机关调查职务违法和职务犯罪适用国家监察法,案件移送检察机关后才适用刑事诉讼法。但笔者认为,无论是否将监察委员会对职务犯罪的调查程序称为刑事诉讼程序,也无论如何界定监察委员会调查权的性质,有一点应当是毋庸置疑的:监察委员会调查职务犯罪活动的本质未变,与过去检察机关侦查职务犯罪的本质并无二致[9],即发现和查处职务犯罪、收集犯罪证据、控制犯罪嫌疑人,为提起公诉做准备。因此,其程序构造应当按照职务犯罪查处规律和正当程序原则进行设计,在强化监察系统内控措施的同时,建构来自于其他权力的制约机制,确立“三方组合”的程序构造,以合理平衡监察机关与被调查人之间的地位和实力格局,确保案件事实的准确发现和被调查人的合法权益。这是近30年来我国刑事程序法治建设实践的内在要求,也是对“国家尊重和保障人权”宪法规定的贯彻落实。

   当然,由于我国目前的宪政体制和法治环境具有自身的独特性,目前在监察委员会调查职务犯罪的程序中引入法院的司法审查机制,可能操之过急,时机并未成熟。相较之下,由作为法律监督机关的检察机关发挥司法审查功能,更具现实合理性,不仅贯彻了权力制约原理,而且有利于检察机关提前介入监察委员会的职务犯罪调查活动并进行指导和监督,为监察机关收集、固定和保全证据等方面的活动提供意见,以更好地服务于庭审指控工作。具体而言,检察机关在监察委员会调查职务犯罪的程序中应当主要发挥以下功能:

   其一,对监察委员会使用的强制措施和技术调查措施予以司法审查和控制。监察委员会的调查权是整个国家监察体制改革里最拉锯、也让社会最聚焦的问题之一。[10]究其原因,如前所述,可能主要是由于监察委员会的监察对象如此之广、调查权力如此之大以及调查措施的使用如此灵活。鉴此,在全面推进依法治国的背景下,检察机关应当着重从以下方面加强对职务犯罪调查措施的审查和控制:一是确立留置措施的检察审批制度。从试点地区的做法和《草案》规定看,在监察委员会的调查活动中,留置不仅取代了以往纪检监察机关使用的“双规”、“两指”措施,而且取代了以往检察机关在职务犯罪侦查中使用的拘留、逮捕等措施,期限长达3-6个月。依据正当程序原则和比例原则,应当实行监察机关申请、检察机关审批的制度,不能由监察机关自己决定、自己执行,而且检察机关在批准后还应当定期进行羁押必要性审查,在发现没有继续留置必要时,应当通知监察机关变更调查措施或者释放被留置人员;检察机关还应当对留置场所的监管活动进行监督。此外,作为必要的配套措施,职务违法与职务犯罪的留置期限应当在法律上作出不同的设定:涉嫌职务违法的,留置期间不得超过14天,多次作案、合伙作案的,不得超过20天;涉嫌职务犯罪的,留置期间不得超过3个月,案情复杂、期限届满不能终结的,可以经检察机关批准延长1个月,对于犯罪涉及面广、取证困难的重大复杂案件等,经检察机关批准或者决定,还可以再延长2个月。二是对于监听、搜查、扣押等其他对被调查人的基本权利造成重大干预的强制性措施和技术调查措施,也应当逐步实行检察审批制度。以监听为例,由于监察委与纪委系“同一套机构”,对职务犯罪的调查与违纪违法行为的调查融合在一起,因此监听措施的使用如果不在程序上严加控制,可能会泛化到对党员违纪违法行为的调查处理过程中,从而背离法治原则,影响政治生态。对此必须有清醒的认识,并尽快实现监听决定权与执行权的分离制度,要求监察委员会使用监听措施,必须事先取得检察机关的批准。

   其二,对监察委员会的职务犯罪调查活动是否合法进行监督。通过监督,发现和纠正监察机关的以下违法行为:采用刑讯逼供以及其他非法方法收集被调查人供述的;采用暴力、威胁等非法方法收集证人证言,或者以暴力、威胁等方法阻止证人作证或者指使他人作伪证的;伪造、隐匿、销毁、调换、私自涂改证据,或者帮助被调查人毁灭、伪造证据的;徇私舞弊,放纵、包庇犯罪分子的;故意制造冤、假、错案的;在调查活动中利用职务之便谋取非法利益的;非法拘禁他人或者以其他方法非法剥夺他人人身自由的;非法搜查他人身体、住宅,或者非法侵入他人住宅的;非法采取技术调查措施的;对与案件无关的财物采取查封、扣押、冻结措施,或者应当解除查封、扣押、冻结而不解除的;贪污、挪用、私分、调换、违反规定使用查封、扣押、冻结的财物及其孳息的;违反法律关于决定、执行、变更、撤销强制措施规定的;调查人员应当回避而不回避的;应当依法告知被调查人程序权利而不告知,影响被调查人权利行使的;讯问被调查人以及开展调取、查封、扣押等重要取证工作时,依法应当录音录像而没有录音录像的;对被监察人留置后依法应当通知所在单位或家属而未通知的;在调查中有其他违反法律规定的行为的。检察机关发现监察机关调查活动中的违法行为,对于情节较轻的,可以口头方式向监察人员或者监察机关负责人提出纠正意见;对于情节较重的,应当向监察机关发出纠正违法通知书。

   其三,与上一方面密切相关,对监察委员会的职务犯罪立案和撤案活动进行监督。如前所述,纪委、监察委员会将违纪违法查处与职务犯罪查处的任务一体化承担,相较于以往纪检监察机关负责违纪违法调查、检察机关负责职务犯罪侦查的二元化状况,更可能出现不当的选择性执法现象,因此,亟需确立检察机关对监察委员会的刑事立案和撤案活动的监督权,防范和纠正查办职务犯罪过程中出现拈轻怕重、消极懈怠的行为,保障法律实施的平衡性和公平性。一方面,当检察机关发现监察机关可能存在应当进行刑事立案调查而不进行刑事立案调查的情形时,应当要求监察机关书面说明不立案的理由;经检察机关审查,认为监察机关不立案理由不能成立的,应当通知监察机关立案。另一方面,对于监察机关立案后又随意撤案的,检察机关应当发出纠正违法通知书予以纠正。

   此外,为保证检察机关对监察机关立案和撤案监督的权威性,立法应当保留检察机关的机动侦查权,即对于监察机关管辖的重大职务犯罪案件,检察机关通知监察机关立案,监察机关不予立案的,或者立案以后又随意撤案的,经省级以上检察机关决定,检察机关可以直接立案侦查。

   其四,对被调查人、利害关系人等相关人员的合法权益予以保障。在职务犯罪调查过程中,监察机关及其工作人员可能会存在如下侵犯被调查人、利害关系人合法权益的行为:留置法定期限届满不予以解除;采取技术调查措施法定期限届满不予以解除,或者违背法定程序采取技术调查措施;查封、扣押、冻结与案件无关的财物;应当解除查封、扣押、冻结措施而不解除;贪污、挪用、私分、调换以及违反规定使用查封、扣押、冻结的财物;应当解除限制出境措施而不予以解除,等等。对此,被调查人、利害关系人等相关人员向监察机关申诉或者控告,但对处理结果不服,或者监察机关未及时作出答复的,应当赋予其向办理案件的监察机关的同级检察机关提出申诉的权利。检察机关应当及时受理,并在认为监察机关对控告、申诉的处理不正确时,通知监察机关予以纠正。

   其五,对监察人员的职务犯罪行为进行侦查。任何权力都有滥用的可能。监察人员在对违纪违法或者职务犯罪的查处过程中,也可能会实施贪污受贿、滥用职权、玩忽职守、刑讯逼供、暴力取证、徇私枉法等方面的犯罪。依据权力制约原理,监察人员涉嫌触犯的职务犯罪不应由监察机关自行调查和追诉,而应当赋予检察机关进行侦查的权力。这样一来,不仅可以解决“谁来监督监督者”的问题,也强化了检察机关对监察机关调查活动的监督实效,防止监察机关一权独大,消解可能出现的“监察调查中心主义”问题,确保腐败犯罪追诉的高效化和法治化。

  

四、配套措施:构建独立的职务犯罪立案程序

  

   将检察机关的监督引入监察委员会调查职务犯罪的程序构造,前提应当是存在一个明晰的、独立的职务犯罪调查程序,否则就可能造成检察监督的不当泛化。

但从试点方案与《草案》规定看,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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