赵谦:执政不作为治理研究

选择字号:   本文共阅读 265 次 更新时间:2019-01-08 15:52:11

进入专题:   执政本领   不作为   考核激励机制  

赵谦  

   摘要:  执政不作为的治理要义在于问责机制,应尝试构建健全的考核激励机制、科学的能上能下机制与完备的担当容错机制以推进有效问责。领导干部的行权效益、行政效率目标导向与行政激励理念模式是确立健全考核激励机制的逻辑起点,领导干部履职意志直接、间接保障规范则是该类机制健全性的基本表征。领导干部的公民本位目标导向与公共治理理念模式是科学能上能下机制实现有效运行的基石,领导干部能力素质正面、负面保障规范则是该类机制科学性的主要依托。领导干部的责任担当目标导向与行政激励理念模式是确立完备担当容错机制的前提要件,领导干部履职环境正向、反向保障规范则是该类机制完备性的应有之义。

   关键词:  执政本领;不作为;考核激励机制;能上能下机制;担当容错机制

   执政不作为即指部分领导干部因“执政本领”[1]的欠缺,“不能及时、有效、准确甚至不履行工作职责”[2]的行政不作为行为。该类行为的治理要义在于针对“动力不足而不想为、能力不足而不能为、担当不足而不敢为”[3]之三类“不作为”表象,分别确立切实可行的问责机制。但因该类不作为的实质即是“八大执政本领”[4]薄弱所致的领导干部履职主体性缺位,囿于其惯有的“顽固性、隐蔽性和集中性”[5]使得问题不容易被发现,从而增加了有效问责的难度。立足于新时代对领导干部“执政本领”[6]的新要求,需通过有效问责来遏制执政不作为现象。近年来,学界就该问题的相关研究,多从“教育引领”[7]、“制度缺失”[8]等外部环境影响视角展开,以探寻“加强绩效考核”[9]、“构建容错机制”[10]、“健全激励保障”[11]等制度因应对策,较少系统分析造就该类现象的内在诱因,进而在相应治理范式指引下,有针对性地厘清相应的问责机制。可基于动力、能力、担当之执政不作为现象的肇因机理,在所涉价值、规范治理范式的指引下,就相应问责机制展开“体系思维”[12]之系统研究。

  

一、执政不作为的肇因机理

  

   (一)动力执政不作为的肇因机理

   动力执政不作为是指部分领导干部因“政治领导本领、依法执政本领、群众工作本领”[13]相对薄弱,在工作中内在精神、信仰动力和外在薪酬、晋升动力相关履职意志存在动摇,所致不知“为何为”的行政不作为行为。该类现象更多地指向领导干部是否具备提供公共服务、发扬职业精神的意识心理要件。

   1.目标导向、理念模式之价值维度肇因

   其一,部分领导干部主动服务意识不强、政绩观不端正,在行权效益、行政效率目标导向上存在偏差。既未能领悟权责对等理念,更多地在无利不为的执政心态推动下,扭曲了政府职能运作的效益导向,使得政府各项法定职能难以在“功能主义进路”[14]充分达致。也较为缺乏敢闯、敢拼的创新精神,未能从科学决策、合理行权、公益优先角度出发,来考量具体工作的作为事项与投入程度,从而减损了行政系统应有的“反映和实现各种利益诉求的统治能力”[15]。其二,部分领导干部尚未确立行政激励理念模式,在社会主义核心价值观激励和法治精神激励两方面皆有所欠缺。既因功利心过重,罔顾“党员干部的示范作用和引领效应是践行核心价值观的必然要求”[16],而缺乏履职积极性。也因在实际工作中更看重面子工程、不办实事,“没有激励措施则不为”[17],没有以保障人民权益为依归,“轻视绩效形成过程的绩效评估导向”[18]。

   2.实施规程之规范维度肇因

   其一,干部考核规范既未能就考核事项予以差异化规定,也未能就考核方式予以日常化推进。例如,《公务员考核规定(试行)》第4条确立了必要的考核事项基准,但未能结合不同干部类型以及不同职门、职组、职系、职级、职等乃至职位的区别,予以更进一步的考核事项差异化指引,使得在不同地区、部门、岗位干部的具体考核规程设定上主观化、随意性较强。又如,《公务员考核规定(试行)》第5条、16条之考核方式规定虽强调了平时考核较之定期考核的基础性,但两者在综合考核结果中的权重比未能予以明确,在实际工作中更为注重相对便捷、易可操作的非日常化年度定期考核,难以发挥干部考核应有的常态化督促、激励效用。其二,干部职业发展规范既未能凸显薪酬设定激励性要义,也未能充分化解职务晋升瓶颈化困境。例如,《中华人民共和国公务员法》第73条确立了公务员工资按劳分配、正常增长原则,但在保障性要义指引下,整体薪酬水平偏低,薪酬设定应有的“对于人本性的积极驱动及激发机能”[19]有待进一步凸显。又如,《公务员职务任免与职务升降规定(试行)》与《党政领导干部选拔任用工作条例》皆设定了较为清晰的干部职务晋升机制,但在干部提拔使用上,囿于“论资排辈与领导关系亲疏、好恶”[20]等非客观、量化标准的普遍存在,使得干部职务晋升瓶颈化困境未能得以充分化解。

   (二)能力执政不作为的肇因机理

   能力执政不作为是指部分领导干部因“学习本领、改革创新本领、科学发展本领”[21]相对薄弱,缺失必要的思想观念、知识储备、实践经验、工作技巧等履职能力,所致不知“怎样为”的行政不作为行为。该类现象更多地指向领导干部是否具备行使公共权力、履行公共职责的能力素质要件。

   1.目标导向、理念模式之价值维度肇因

   其一,部分领导干部为官信念滑坡、行事作风异化,在公民本位目标导向上存在偏差。既没有在为官信念上完成自我准确心理认知与政治定位,加之欠缺一定实践经验与具体工作能力,从而陷入“盲干、错干、漏干、乱作为”[22]境地。还往往基于“思想作风不端正、理想信念动摇、宗旨意识淡薄、革命意志衰退”[23]的官本位认知,在行事作风上未能置于公民本位立场,以积极寻求本职工作相关知识经验的突破、工作方法技巧的创新与工作效益效率的提升。其二,部分领导干部较少在人民群众中走访调研、不愿意主动接受人民群众监督,尚未确立公共治理理念模式。主动服务意识较差,未能在决策过程中养成在“法治‘他律’核心规则”[24]指引下,主动接受公众监督的习惯。往往在传统统治型理念模式指引下,基于固有的个体自利动机,在“领悟中央路线方针政策、研判和应对实际发展变化”[25]等方面存在明显偏差。加之所涉主动性、创造性学习能力偏低,难以全面结合相关知识在国家治理、公共事务管理过程中推动实现必要的公民参与。

   2.实施规程之规范维度肇因

   其一,干部培训规范既未能合理凸显培训对象的内在参与要义,也未能确立培训考核的外在激励要义。例如,《干部教育培训工作条例》第4条、第22条之干部培训事项规定,虽在原则上强调了培训工作应凸显针对性、专业化导向,但缺乏培训对象参与针对性专业能力素质保障培训设计的具体规定,而难以彰显培训过程中的需求导向特征。又如,《干部教育培训工作条例》第16条、52条、55条之干部培训奖惩规定,虽然明确了相关奖惩事项与结果适用,但更偏重于所涉培训考核的内部激励要义,而未引入相关公众参与表征之外部监督手段。其二,干部降退规范既未能明确所涉规程事项,也未能强化相应惩戒实效。例如,《党政领导干部选拔任用工作条例》第60条之干部降职使用规定,虽在一定程度上凸显了能力素质负面惩戒要义,但就所涉能力要素的评判指标和降职使用规程未能予以清晰的类型化、环节化设定,容易就干部量才适用任职规则形成一定的可操作性掣肘。又如,《公务员辞退规定(试行)》虽就干部辞退的具体情形和相关程序予以了明确规定,但“在实践中的友情操作情形”[26],往往使得干部辞退规范应有的能力素质负面惩戒效应难以落到实处。

   (三)担当执政不作为的肇因机理

   担当执政不作为是指部分领导干部因“狠抓落实本领、驾驭风险本领”[27]相对薄弱,加之相应监督保障体制部分机能失调,所致不知“为了后”的行政不作为行为。该类现象更多地指向领导干部履职环境要件能否达致内化岗位职责、外化监督实绩的整全效应。

   1.目标导向、理念模式之价值维度肇因

   其一,部分领导干部因欠缺必要的“法治思维和法治方式”[28],而在责任担当目标导向上存在偏差。往往存在着自身定位标准不高、不求有功但求无过的错误认知,更多地着力规避其“按既定的规则和程序行事”[29]应尽的义务与职责。在当前深化改革攻坚阶段、社会治理矛盾多发时期,埋头实干风险虽多,但领导干部必须充分认识到全面深化改革与全面依法治国的内在逻辑关联。逐步培育其“善于运用法律规则、原则分析与解决治国理政问题”[30]的能力,不能畏手畏脚。其二,部分领导干部尚未在行政激励理念模式指引下,确立起必要的担当精神与容错观念。“从领头羊变成替罪羊的顾虑”[31]始终是限制干部创新担当精神的主要心理障碍,应在定向化、精准性激励原则指引下,针对“不涉及法律和原则问题的工作开展错误”[32],基于必要的容忍、宽容和试错保护观念导向,实现反向维度的差异化精神激励。

   2.实施规程之规范维度肇因

   其一,干部保护规范既没有细致厘清干部行权具体规程,也未能科学统合容错免责识别标准。例如,在《全面推进依法行政实施纲要》的指引、推动下,虽然各级政府之间、不同政府职能部门之间职能权限配置的清单化要义,已经在法治政府建设进程中得到初步确立。但未能结合干部所在岗位职责职权、履职程序及考核目标之行权具体规程,予以细致厘清。又如,《银川市支持干部干事创业建立容错机制实施办法(试行)》、《蚌埠市鼓励改革创新激励干事创业容错纠错实施办法(试行)》和《西宁市党政干部改革创新干事创业容错纠错实施办法(试行)》虽然就容错免责识别要件予以了较为全面的列举式规定,但皆以行为或过程的描述性设定为主。所列识别要件皆缺乏针对行为事实或结果构成的量化评判,容易导致“实践过程中存在边界认定的困境”[33]。其二,干部监督规范既没有实现必要履职信息的全面公开,也未能凸显所涉异体问责的合理对抗。例如,《中华人民共和国政府信息公开条例》第9-12条虽然就应主动公开的政府信息予以了较为全面的列举式规定,但就必要的履职信息公开而言,在公开形式、公开范围及公开事项等方面的“广度和力度都与问责主体知情权真正全面享有存在一定差距”[34]。又如,《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》虽然就干部问责的情形、方式、适用及程序予以了系统规定,但更多地只是一种同体问责模式。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第6章之询问和质询规定所表征的“人大代表等非行政系统内部的异体问责”[35]并未发挥其应有的对抗性实效。

  

二、执政不作为的治理范式


   执政不作为治理旨在增强所涉主体的权责对等意识,通过明确、具体的责任追究,而推动领导干部积极主动提升其执政本领,最终实现面向执政行为的长效监督。欲确保“行政权所提供公共服务”[36]的正确目标导向,往往需要问责所表征的行为治理机制来完成“对政府的外来或内在控制”[37]。行为治理范式即是在方法论层面为切实可行的问责机制,提供必要的目标导向、理念模式之价值指引以及实施规程之规范指引,而充分达致所涉理论的“精神教义和方法启示功能”[38]。

   (一)服务型政府论之目标导向指引

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本文责编:陈冬冬
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