李晓倩:信息公开与审判流程管理的转型升级

选择字号:   本文共阅读 61 次 更新时间:2018-12-08 17:27:51

进入专题: 审判流程管理   司法公开   司法统计   当事人知情权  

李晓倩  

   【摘要】 人民法院审判流程管理经历了从“相对封闭”到“全面公开”的过程,体现了审判流程管理的重心从追求审判效率到实现质效并举的转变。审判流程信息公开是司法公开的重要组成部分,通过保障当事人的司法知情权,实现对审判权运行过程的监督。审判流程信息公开彰显着审判管理思路的更新、审判管理模式的转变以及审判管理方式的迭代。以审判流程信息公开为契机,人民法院审判流程管理迎来了全面转型升级。

   【中文关键词】 审判流程管理;司法公开;司法统计;当事人知情权

  

   2014年11月13日,中国审判流程信息公开网正式开通,最高人民法院率先垂范,依托该网站公布审判流程信息。2017年12月29日,最高人民法院院长周强主持召开最高人民法院审判委员会全体会议,审议并原则通过《最高人民法院关于人民法院通过互联网公开审判流程信息的规定》(以下简称《规定》),将中国审判流程信息公开网定位于全国各级法院集中汇聚和发布审判流程信息的统一平台。其与中国裁判文书网、中国庭审公开网、中国执行信息公开网共同构成中国司法公开的四大平台,支撑司法案件从立案、审判到执行,全部重要流程节点实现信息化、可视化和公开化。与裁判文书、庭审信息和执行信息不同,审判流程信息是纯粹的程序性事项,人民法院通过审判流程信息管理,能够将案件实体审判权和流程控制权相对分离,以流程控制权制约实体审判权,从而保障司法公正与司法效率,切实保障当事人的诉讼权利。人民法院审判流程管理经历了从“相对封闭”到“全面公开”的过程,彰显着管理思路的更新、管理模式的转变以及管理方式的迭代。

  

一、审判流程管理思路的更新:以“公开”促“公正”


   审判流程管理是将案件的审理过程按时间先后顺序划分为若干环节并规定各环节完成的时限,根据司法公正和审判效率的要求,由法院各职能部门综合运用计划、人事、组织、监督、控制和奖惩等手段,对案件的运行情况进行严格的跟踪、监督和管理的制度。在人民法院的运作机制中,审判流程如同人体的血脉和神经,连接各庭室部门、岗位和司法人员,从而保障案件审理的有序推进。在《规定》发布之前,审判流程管理的核心是审限跟踪管理,基础是规范案件办理流程节点的运行,关键是治理“隐性”超审限。[1]也即,提升审判效率为审判流程管理的主要功能。而《规定》的发布标志着审判流程管理在提升审判效率的同时,也以信息公开为抓手,逐步成为保障司法公正的重要手段。

   首先,《规定》明确审判流程信息公开的范围具有广泛性。2013年11月21日,《最高人民法院关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》(以下简称《若干意见》)发布,要求人民法院积极推进信息化建设,建立审判流程信息公开平台,向社会公众公布审判流程信息,包括但不限于审判机构信息、审判委员会组成人员信息、司法公开指南信息、诉讼指南信息、审判指导文件信息、庭审信息、人民陪审员名册信息、庭审公告信息;同时,基于个案向当事人公布立案信息,合议庭信息,送达、管辖权处理、财产保全和先予执行情况,审判流程节点信息。《规定》在《若干意见》的基础上,进一步细化了向当事人公布的审判流程信息的内容,包括诉讼程序性信息、诉讼事项处理信息、诉讼文书信息以及诉讼过程中形成的笔录信息等。也即,除了涉及国家秘密,以及法律、司法解释规定应当保密或者限制获取的信息外,其余的审判流程信息均纳入公开的范围。

   其次,《规定》强调审判流程信息公开的对象具有特定性。基于个案的审判流程信息,《若干意见》确定“当事人”为信息公开的对象,《规定》进一步将其扩展至参加诉讼的当事人及其法定代理人、诉讼代理人和辩护人。《规定》之所以未将基于个案的审判流程信息公开的对象扩展至社会公众,是因为公开对象与公开内容之间存在内在关联。虽然当事人与社会公众均享有司法知情权,但二者的权利基础具有显著的差异。当事人享有司法知情权,源于当事人是诉讼活动的直接参与者,其权益因裁判者权力的行使而受到直接影响,对诉讼结果更为关心,故应当尊重当事人的诉讼参与人主体地位,及时向其公布所参加的诉讼的相关信息。社会公众亦享有司法知情权,但其权利基础在于监督审判权的行使、促进司法民主,其应当也必然受到当事人隐私权和法院司法秩序维护的限制,故向其公布的审判流程信息应当限制在法院政务信息、裁判文书信息、庭审直播信息等。因此,审判流程信息的公开应当依据公开对象的不同而形成二元格局,个案中形成的审判流程信息,公开的对象应当具有特定性。

   最后,《规定》要求审判流程信息公开的主体依法履行义务。为保障审判流程信息公开的效果,人民法院作为信息公开的主体,应当履行告知义务、核验义务以及更正义务。其一,告知义务。人民法院应当在受理案件通知书、应诉通知书、参加诉讼通知书、出庭通知书中,告知当事人及其法定代理人、诉讼代理人、辩护人通过互联网获取审判流程信息的方法和注意事项。其二,核验义务。当事人及其法定代理人、诉讼代理人、辩护人凭借密码获取审判流程信息,其身份证件号码、律师执业证号、组织机构代码、统一社会信用代码是其获取审判流程信息的身份验证依据,人民法院应对以上验证信息进行采集并核验,避免发生行为人盗用他人信息获取个案审判信息的情况。其三,更正义务。已经公开的审判流程信息与实际情况不一致的,以实际情况为准,受理案件的人民法院应当及时更正。审判流程信息的形成和发布过程中,可能出现信息遗漏、信息形成错误、信息表示错误等问题,人民法院应当依职权主动更正,或者依当事人的申请及时更正。

   审判流程信息公开范围的广泛性、对象的特定性和主体的法定义务为司法监督提供了有力的保障。相较于社会公众,当事人更具有监督的动力,丰富全面的公开信息以及明确的法定义务为当事人有效行使监督权提供了空间。从《规定》制定的目的看,审判流程信息公开是为“贯彻落实审判公开原则,保障当事人对审判活动的知情权,规范人民法院工作,促进司法公正,提升司法公信。”保障当事人的知情权和促进司法公正是一枚硬币的两面,当事人的知情权实现,意味着法院已经全面、及时、适当地履行了信息公开义务,审判权规范运作,司法公正得以实现,而公正的司法必然具有公信力。司法权具有权威性、公共性、专属性、决断性和独立性。权威性意味着司法权具有法定和强制的属性;公共性意味着司法权的运作应当祛除隐蔽;专属性指司法权的行使不能由其他机关和个人替代;决断性指向司法权定分止争的功能;独立性意味着司法权的行使不受干预。[2]司法权的性质决定了其应当以公开的方式运作,而“公开”是保障“公正”最有效的手段之一。这是因为,司法公开会产生“金鱼缸效应”,意即透明度越高,则行为越规范、自我约束越严格、权力恣意越少。[3]虽然,司法公开是一种中立、消极的司法治理手段,但司法公开与司法监督之间存在一种转换关系,即公开的信息越多,越能提高监督的力度和质量,创新监督的方式,反之亦然。故此,《规定》的发布意味着审判流程管理思路的更新,从追求效率转向质效并举,最终服务于司法公正的实现。

  

二、审判流程管理模式的转变:从“管控”到“治理”

  

   以实现管理目的为宗旨,审判流程管理实践映射出两种模式:其一,职能主义本位的“管控”模式。在该模式下,审判流程管理以“科层制”的方式展开,具体表现为三个层面:一是以审判委员会为主体的宏观决策管理;二是以庭长为主体的微观个案管理;三是以法官为主体的自我管理。通过层层管控,实现从立案、分案、审理前准备、开庭审理、合议、制作裁判文书、宣判、送达裁判文书、结案的整个案件流程管理。职能主义本位的“管控”模式贯彻一种自上而下的管理逻辑,其核心是:以实现对审判权运行的控制为管理宗旨,以院庭长与法官的关系为背景,从纵向视角界定审判流程管理所面对的问题及问题的解决思路,审判流程管理要实现院庭长对案件的把控,而非重视法官的审判主体地位和能动性,当事人在审判流程管理中可能发挥的作用更是被完全忽略。

   职能主义本位的“管控”模式的形成,肇因于多种因素:第一,对审判流程管理功能的认知。该种模式的背后,映射着管理者重视审判监督而忽视审判服务的基本认识。管理者往往将流程管理的重点放在如何完成上级法院和本级法院设立的各种绩效指标上,而忽视了审判流程管理服务司法审判和保障当事人诉讼权利的功能,导致审判流程管理异化为考核型管理。第二,对传统的行政管理手段的依赖。审判流程管理是审判管理的重要组成部分。所谓审判管理,“就是人民法院通过组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法,对审判工作进行合理安排,对司法过程进行严格规范,对审判质效进行科学考评,对司法资源进行有效整合,确保司法公正、廉洁、高效”。[4]可见,该模式下,审判管理的手段与传统行政管理的手段无异,作为组成部分的审判流程管理自然也依赖这些管控性手段。第三,对院庭长的管理主体地位的强调。“院庭长履行审判管理职能,对审判活动进行监督、指导,目的在于保证承办案件的法官及其审判组织所从事的审判活动和最终裁判结果充分体现人民法院的集体意志。”[5]因此,强化院庭长的审判管理职责被认为是坚持中国特色司法制度和实现司法公正、高效权威的必然要求,院庭长处于审判管理的主体地位,相应的,司法案件以及承办司法案件的法官即是管理的客体。

   职能主义本位的“管控”模式存在明显的弊端,在这种以纵向关系为视角的管理逻辑中,重视管理者的意志和命令,但其他管理参与方(法官、当事人等)的意志被忽略,从而导致无法实现审判流程管理的目的。在该模式下,法官不得不竭力满足既定的考核指标,突击办案、使用“变通”方式促成调解、撤诉等问题凸显,法官作为履职主体的积极性、主动性及作为审判主体的中立性、被动性均被显著抑制。同时,也无法解决审判权运行的真正问题。在该模式下,对审判活动的监督往往是事前措施多,事中和事后监督少,无法实现对审判工作的全程动态管理和监督,故难以切实保证司法公正与司法效率。

   其二,结构主义本位的“治理”模式。在该模式下,审判流程管理着眼于服务审判权的运行。审判流程管理虽然具有行政管理的属性,但其显著区别于传统的行政管理,集中表现在必须运用符合审判权属性和运行规律的方式管理审判事务。这就决定了审判流程管理应当回归审判权的行使主体和审判活动的参与人,以当事方的关系为背景,从内在于审判权行使的平面化视角界定问题和问题的解决思路。基于此,审判流程管理所要解决的问题是:促进并优化审判主体与案件的关系,维护和保障当事人的诉讼权利,切实解决纠纷,实现司法公正。

《规定》为结构主义本位的“治理”模式提供了规范基础,审判流程信息公开成为职能主义本位的“管控”模式向结构主义本位的“治理”模式转向的制度载体和契机。审判流程信息公开是审判公开的应有之义,审判公开是三大诉讼法共同规定的基本诉讼制度。《民事诉讼法》第10条和《行政诉讼法》第7条规定,人民法院审理民事(行政)案件,依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。《刑事诉讼法》第11条规定:“人民法院审判案件,除本法另有规定的以外,一律公开进行。”审判公开制度的意义在于,将审判活动置于社会监督之下,通过社会的监督制约,保障公正审判。审判流程信息公开是审判公开的组成部分,也是审判公开的具体化和制度化。更进一步地,将审判流程的节点信息向当事人公开,通过当事人的监督,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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