刘晓洲:政府购买服务与国家治理现代化转型

选择字号:   本文共阅读 1043 次 更新时间:2018-11-15 12:45:55

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刘晓洲  

   按照政府购买服务现行政策规定,符合条件的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位、企业等社会力量均可以参与承接政府购买服务。公共服务市场很多情况下属于弱竞争市场,有些公共服务如果没有政府购买,则相应的市场根本就不会存在[1],再加上我国某些公共服务行业长期存在进入限制,当前,政府购买服务承接主体发育不足问题比较突出,主要表现在两个方面:

  

   一是社会组织的发展现状不能满足推广政府购买服务的需要。社会组织是政府购买服务的重要承接主体,推进政府购买服务改革,以政府购买服务推动国家治理现代化转型,社会组织不可或缺。十八届三中全会《决定》提出:“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担”。近几年来,在国家相关政策的支持下,社会组织发展较快,但与推广政府购买服务的需要相比,社会组织的服务承接能力仍然不足。首先,我国社会组织数量少,截至2018年6月共有社会组织约80万个[2],每万人拥有社会组织的数量不到 6个,在国际上处于较低水平。其次,社会组织整体结构不够合理、发展不够均衡,与民生服务联系紧密的专业服务型社会组织数量偏少。再次,社会组织特别是专业服务型社会组织普遍规模较小,有的社会组织内部管理不健全,服务的专业性、规范性、公信度不足,承接政府购买服务能力不强。中西部地区和基层普遍反映,政府向社会推出一些购买事项,往往难以找到合适的社会力量承接,想买买不到。

  

   二是事业单位的发展现状与政府购买服务改革的要求不完全匹配。事业单位是提供公共公益服务的重要主体,在促进经济社会发展、改善人民群众生活等方面发挥着重要作用。政府购买服务改革与事业单位改革密切相关,具有相互促进作用。让符合条件的事业单位参与到政府购买服务中来,既有利于支持事业单位分类改革和转型发展,创新事业单位管理机制,增强提供公共服务能力;又可以为推广政府购买服务提供更多合格的市场化承接主体,有效释放公共服务项目和财政资金。财政部、中央编办于2016年底部署了事业单位政府购买服务改革,积极推行政府向公益二类事业单位购买服务,虽然取得初步进展,但由于事业单位分布范围广、情况复杂、影响面大,改革涉及编制管理、收入分配、养老保险等复杂问题,推行难度较大。目前,通过事业单位“养人办事”仍是公共服务供给的主要模式,大多数事业单位不熟悉、不适应市场化运作规则,客观上制约了政府购买服务的推广。

  

   (三)政府部门观念转变不完全到位,以政府购买服务推动国家治理现代化转型的意愿和动力不足

  

   目前,政府购买服务的理念在各级政府和社会当中得到较为广泛的传播,但由于实践经验积累相对较少等原因,一些地方和部门对政府购买服务的认识和理解还较为初步。有的地方和部门对推进政府购买服务改革的重要性认识不到位,主要从财政支出方式、政府采购等技术性层面来考虑问题,未能充分认识到政府购买服务对于推动国家治理现代化转型的积极作用,主动推进政府购买服务改革的意识不强,影响本地区、本部门政府购买服务的规范实施和深入推进。有的地方和部门虽然有推进政府购买服务的积极性,但对改革政策和改革路径研究不多,没有好的推进改革的具体办法。有的地方和部门希望通过政府购买服务新增预算资金,对改革公共服务存量的内在动力不足,通盘考虑推进政府职能转变和事业单位改革少。有的地方和部门担心推行政府购买服务会弱化相关政府机构和事业单位职权,影响相关单位稳定和发展,对推行政府购买服务存在观望情绪。有的地方和部门对于将某些公共服务交给社会力量承担存在顾虑,担心社会组织、企业等难以保证服务质量,如果提供的服务出现问题,反而给政府造成被动。

  

   (四)政府购买服务实践不完全规范,与国家治理现代化的法治要求还存在明显差距

  

   由于各种原因,目前各地实践中不同程度地存在政府购买服务内容泛化的问题,政策执行“走样”时有发生。一些地方政府部门“超范围”购买服务,本该是政府部门自己完成的工作,也交给社会力量去做。更突出的问题是,很多地方以政府购买服务名义违法违规举债融资或用工,不符合政府购买服务政策规定,背离了改革初衷。2017年5月财政部印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)以后,各地对以政府购买服务名义违法违规融资问题进行全面排查整改,新的违规融资问题得到遏制。但目前以政府购买服务名义用工的问题逐步凸显,有些地方招聘所谓“政府购买服务人员”,实质上是以政府购买服务名义使用劳务派遣人员或聘用编制外人员,混淆了政府购买服务、政府以劳务派遣方式用工和政府聘用编制外人员三者的政策界限,破坏了政府购买服务等相关政策的严肃性,容易造成政府机关人事管理风险和相关财政经费无序增长等问题,亟待加以纠正和规范。

  

   政府购买服务是一种契约化的服务提供方式,购买的重点是公共服务,对法律环境的要求高。目前财政部等部门已出台的相关政策,属于规范性文件,立法层次不高,约束力不强。公共服务与货物、工程及政府履职所需辅助性服务在性质、受益对象和购买管理等方面存在较大差异,政府采购法及其实施条例虽然明确将公共服务纳入规范范畴,但并没有针对公共服务的特点相应作出特别规定,对公共服务的适用性不强。法规制度建设的不足一定程度上影响到政府购买服务改革的实际效果和深入推进,需要从更高的层面加强顶层设计、硬化制度规范,同时进一步完善指导性目录、预算管理、绩效评价等专项管理制度。

  

   三、以政府购买服务推动国家治理现代化转型的改革路径

  

   党的十九大立足我国进入社会主义新时代历史方位的判断,提出了新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略,明确了当前和今后一个时期的重要改革任务。推广政府购买服务,与国家治理现代化的内在要求高度一致,有利于推进转变政府职能、完善公共服务体系、打造共建共治共享的社会治理格局、加快建立现代财政制度等改革任务,对于贯彻落实十九大精神、推进新时代中国特色社会主义现代化建设事业具有重要意义。以政府购买服务推动国家治理现代化转型,下一步需要加强统筹协调,敢于攻坚克难,着力深化改革。

  

   (一)深入研究政府购买服务规律,充分发挥市场机制作用,推动政府职能切实转变

  

   近些年,美国、英国等一些西方发达国家出现值得注意的政府购买服务逆转现象,即将一些外包给社会力量提供的公共服务收回,重新由政府机构直接提供。[3] 这表明,政府购买服务不是万能的,公共服务提供不是“一买就灵”。应当清醒认识到,公共服务的市场化有其限度,有些领域市场力量不愿进入,有些领域仅靠市场力量无法提供充足数量的服务,有些领域向市场购买的成本可能更为昂贵。对我国而言,政府购买服务发展尚很不充分,推进政府购买服务改革既要积极,也要理性,充分研究吸取其他国家的成功经验和失败教训。应当从国家治理现代化的要求出发,对政府职责进行认真梳理、分类,不同类型和性质的职责采取不同的方式予以完成。属于管理性的政府职责,应当由政府直接行使,不得外包给非政府组织或个人。属于服务性的政府职责,应当综合考虑效率、公平等因素,适合采取市场化方式完成的,实施政府购买服务,充分发挥市场机制配置资源的优势;不适合市场化方式完成的,应当由政府直接承担,不得推诿转嫁。不属于政府职责的事项,既不应由政府直接承担,也不应当购买服务,避免公众养成过度依赖政府的心理,实现政府合理“瘦身”。对于某一具体事项是否实施政府购买服务,事前应有科学的评估,了解清楚购买服务后成本是否更节约、效益是否更明显。

  

   (二)完善政府购买服务制度,规范政府购买服务管理,推动国家治理法治化程度不断提升

  

   实施政府购买服务改革应当积极运用法治思维和法治方式,坚持推广与规范相结合,以此助推国家治理法治化进程。

  

   一是加强制度建设。“谁来买”“向谁买”“买什么”“怎么买”等问题,是政府购买服务的关键要素,[4] 对此要有明确、细致的规定。在“谁来买”的问题上,应当准确把握政府购买服务强调购买主体的承担行政管理职能属性,不能将不承担行政管理职能的单位作为购买主体。在“向谁买”的问题上,应当准确把握公益一类事业单位不能作为承接主体,而公益二类和转为企业的事业单位可以作为承接主体。在“买什么”的问题上,政府购买服务的内容应当符合属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、属于服务事项等要求;在确定“买什么”的具体途径上,可以通过制定正面清单和负面清单的形式予以明确。在“怎么买”的问题上,应当改进和创新购买方式,提升组织实施购买活动的效率。

  

   二是提高立法层次。政府购买服务改革的推进需要法律的保障,但也不可能期待先有了完备的法律再去推进改革,因为改革实践往往是先于成熟的法律规范的。由于政府购买服务总体而言还处于初步阶段,购买活动与法律规范应当是相互促进、逐步调整完善的。因此,政府购买服务的立法可以在现有部门规范性文件等制度规范的基础上,先出台部门规章,再研究制定行政法规,逐步提高立法层次、硬化约束。

  

   三是坚持依法办事。在政府购买服务活动中,所有相关主体都应当增强依法办事的意识,以自己的实际行动共同促进法治社会、法治国家建设。有关政府部门需要依法购买,不能随意曲解政策,把明显不属于服务的工程建设、人员聘用等事项作为政府购买服务的购买内容;在履约管理中,不应干预承接主体的内部管理事项。相关服务机构在参与政府购买服务活动时,不应使用低价恶意竞争、与评审专家疏通关系等不正当手段;在承接政府购买服务项目后,应当认真履约,保证服务质量和数量。对银行等金融机构来说,在政府购买服务承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时,应当做好合法性合规性审查,确保相关合同在购买内容和期限等方面符合政府购买服务有关法规制度规定,确保相关融资行为符合政府预算管理制度要求。

  

   (三)积极引导社会力量参与,扩大开放公共服务市场,推动形成多元治理格局

  

   政府购买服务的推广,从根本上说依赖于发达完善的公共服务市场。为此,需要进一步破除公共服务领域的行政垄断,实现公共服务提供主体的多元化,使符合条件的各类服务机构都参与到公共服务提供和社会治理中来,并通过有效竞争提高服务和治理效率。为此:

  

一方面,要继续积极支持社会组织培育发展。正确处理政府和社会的关系,推进政社分开,为社会组织发展创造良好的社会环境和制度环境。通过政府购买服务引导社会组织增进与政府的共识和合作,促进社会组织提升服务能力和水平,充分发挥其提供公共服务的专业和成本优势,提高公共服务质量和效率。坚持通过公开公平的竞争择优方式选择政府购买服务承接主体,为社会组织创造平等参与的制度环境,拓展社会组织的发展空间,促进优胜劣汰。遵循社会组织发展规律,区分社会组织功能类别、发展程度,结合政府购买服务需求加强分类指导和重点支持,(点击此处阅读下一页)

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