桂华:城镇化进程中的农村土地低效利用与改进

——基于武汉基于武汉、上海等市郊农业政策的比较分析
选择字号:   本文共阅读 252 次 更新时间:2018-11-11 00:16:59

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桂华  

   摘要:人地资源关系紧张是我国农业发展长期面临的约束条件, 保障粮食安全依赖于土地高效利用。税费改革后, 农民负担太重所引发的土地撂荒现象基本消除, 农村又出现新类型的土地低效利用问题。武汉市郊农村的情况表明, 工商资本参与流转土地和小农户经营都存在困境, 提高土地利用效率的关键是构建与城镇化进程相适应的土地制度。东部沿海经济先发地区的实践表明, 城镇化程度越高, 土地资源重新配置的动力越强。以长三角和珠三角为代表的先发地区, 从上世纪八十年代开始自发探索与城镇化相适应的土地制度, 有效地解决了土地高效利用问题, 这些先发地区的做法对全国改革具有启示意义。

   人地资源关系紧张是我国农业发展长期面临的约束条件。近年来, 我国农产品的进口量一路攀升, 将每年净进口的农产品折算为土地, 中国虚拟进口的土地资源达到全国耕地面积的三成以上。[1]这意味着我国大量的农产品是依靠其他国家和地区的土地资源来供给的。在人地资源矛盾短期内无法缓解的情况下, 通过制度改革来提高土地利用效率是保障粮食安全的重要手段。本文将以武汉市郊农村土地低效利用现象为例, 分析农村现存土地制度的不足之处, 并结合上海等其他城镇化先发地区的农业政策实践, 来探讨提升土地利用效率的农村土地制度改革。

  

   一、农村土地低效利用的类型与变化

   2012年以来, 笔者及所在的研究团队多次在武汉市周边农村开展农业经营和土地制度问题调研。自2007年开始, 武汉市政府积极推行土地流转, 2009年武汉市成立农村综合产权交易所, 成为全国典型经验。[2]武汉市还出台一系列优惠政策引导土地流转、建立农业园区和试点土地经营权抵押贷款。武汉市农业政策的基本思路是, 推动土地向农业企业流转, 传统的一家一户小农经营方式在政策上被排斥, 工商资本借机下乡大量流转土地。以武汉市黄陂区为例, 该区耕地80.55万亩, 截止2017年9月, 全区土地流转50.61万亩, 其中工商资本流转面积25.45万亩, 占50.28%, 在武汉市农村综合产权交易所完成登记鉴证的超过550宗, 平均单宗流转面积超过700亩。 (1)

   目前武汉市农村土地流转达一半左右, 流转比例超过全国同期水平。武汉市的土地流转率较高, 但是土地利用效率并没有同步提高。我们调查发现, 武汉市的各个区都出现政府引进工商资本并重点扶持的农业企业陷入经营困难的现象。武汉市黄陂区某街道, 自2008年至2011年期间政府引进10家农业公司, 流转土地1.5万亩。经过几年经营之后, 这10家公司分别出现了“跑路”、“转租”和“转型”三种结果。在政府推动土地流转初期, 一些企业对农业产业不了解, 再加上政府优惠政策的吸引, 一些从来没有从事过农业经营活动的企业误认为农业行业的利润很大, 贸然流转土地。部分企业经营一两年之后, 发现农业的投资回报率低, 就出现单方面撕毁土地流转合同甚至“跑路”的情况。

   第二类是“转租”。一些企业流转土地之后尝试公司化经营, 发现雇佣农民从事农业生产活动的管理难度大, 企业得出“自己越经营的多, 就亏的越多”的教训, 于是这些企业就在套取政府各类项目资金补贴之后, 将土地转包给农民实施家庭经营, 企业从中赚取土地租金差价。这类转包土地的情况比较普遍, 该街道10家农业公司的6家属于这种模式。

   第三类是“转型”。个别企业利用近年来的一二三产业融合政策, 大规模流转土地之后, 结合村庄整治和土地增加挂钩政策, 争取建设用地方面的政策, 建设旅游性质的田园综合体, 从纯农业经营向二三产业转型。

   从促进土地有效利用的角度看, 武汉市过去十年间推动土地向企业流转的政策没有成功。绝大部分企业流转土地后陷入了经营困境, 成功从农业向二三产业转型的企业占少数, 并且这些个别成功的典型, 都是政府整合各项涉农项目资金集中投入打造的成果。

   工商资本参与流转土地经营失败的根源在于企业化的组织形式不适用农业种植。目前农业种植环节不能做到工业生产那样标准化, 并且农业还具有劳动密集型特征, 与家庭经营方式相比, 雇工经营和企业化管理存在先天不足。在种植环节上, 农产品存在价格上的天花板, 刨去租金、农资、人工和管理成本之后, 企业几乎不具利润空间, 并且还面临着自然灾害风险。在种植领域, 凡是一家一户农民能够有效完成的, 企业就不存在竞争力。武汉市大力推动土地向工商资本流转, 尝试在产中环节引入公司化经营, 最终造成了土地的低效利用。

   向工商资本流转土地不能提高土地利用效率, 问题是武汉市郊那些未流转土地的村庄也存在土地低效利用状况。当前城乡之间已经形成统一的劳动力市场, 农业经营的外部环境改变。在城乡人口自由流动的背景下, 农民按照劳动报酬最大化的标准选择就业, 城镇二三产业的工资收入成为务农投入的参照标准。近年来农民工的工资水平一直上涨, 务农报酬相对降低, 农民因此而缺乏农业生产积极性。家庭经营形态下的土地低效利用反映的是农业比较收益低的问题。

   农村税费改革之前, 我国曾一度出现过全国性的土地抛荒现象。1990年代中期以后, 农业税费标准一路增高, 粮食价格下跌, 土地变成了“负担”。在此背景下, 纷纷出现农民放弃土地承包并引发土地撂荒。这轮土地撂荒问题一直到农村税费改革后缓解。2006年全面取消农业税, 并开始实施种粮补贴政策, 农民种田积极性大幅提高, 之前因国家政策所引发的土地撂荒现象自然得到解决。

   当前出现的土地低效利用问题与之前政策性土地撂荒的性质不同。用农民自己的话说, “现在种田要算经济账”。这个所谓的“经济账”包括两个方面:一是比较务农与务工哪个更合算;二是比较增加务农劳动投入所产生的收益是否值得。农民的生产经营逻辑发生了变化。过去在缺乏农业之外就业机会的情况下, 农民不计边际报酬地追加劳动投入以获得更高总产出, 形成小农精耕细作生产方式和“过密化”[3]农业经营逻辑。当前已经建立了统一的城乡劳动力市场, 务工构成务农的机会成本。另外, 目前农民的生活水平大幅度提升, 农民对土地的依赖程度降低, 农民投入农业生产时会权衡边际收益, 农民放弃不计辛苦地投入劳动而增加一点收益的传统逻辑。与之相关的农村土地低效利用, 包括以下几个方面。

   一是“老人农业”现象日渐普遍。务农的比较收益太低, 农村青壮年劳动力流入到劳动报酬更高的二三产业就业, 留在农村种地是被市场淘汰的中老年群体, 他们属于“半劳动力”。

   二是农业“副业化”趋势明显。农业经营收入在农民家庭收入中占比越来越低, 农民主要不依赖农业来维持家庭生活, 这会降低农民提高农业生产效率和改进农业生产技术的积极性。

   三是土地粗放经营的情况普遍。开始“算经济账”的农民受到边际收益递减规律支配, 在增加劳动投入而获得更高报酬与减少劳动投入而降低辛苦程度之间, 农民开始选择后者。与之相关, 农民选择容易种的土地、选择种植劳动环节少的作物, 土地粗放经营替代了传统的精耕细作方式。

   四是土地撂荒与季节性撂荒。土地撂荒在丘陵山区较多, 这与生产基础条件差, 无法机械化耕作有关, 另外是季节性抛荒, 越来越多的农民放弃收益较低的冬季种植。

   归结起来, 过去二十多年以来的农村土地低效利用存在三种不同类型。税费改革前的土地撂荒与国家政策有关, 这种政策性土地低效利用通过政策调整很快被解决。取消农业税费之后, 国家不仅给予农民种粮补贴, 而且投入大量资金改善农业生产条件。国家惠农政策降低了生产成本、改善了农业经营的外部条件。另一方面, 劳动力的市场配置改变了不同生产要素之间的相对价格, 进而降低农民对农业经营的积极性, 导致新的土地低效利用问题。针对当前存在的农民家庭经营方式下的土地低效利用问题, 各地地方政府积极引导土地向工商资本流转, 尝试推动农业公司化和土地规模化经营。实践表明, 公司化经营方式在种植环节缺乏组织优势, 造成土地流转之后的低效利用问题。

   表1 农村土地低效利用的类型与变化

   以上三种不同类型土地低效利用问题的表现形态和发生机制各不相同, 现将其归纳为表1所示。

  

   二、农村地权结构与土地低效利用

   工商资本因缺乏组织优势造成大规模流转后的土地低效利用, 身处城乡统一劳动力市场中的小农因经营逻辑变化造成土地低效利用。上述两种类型的土地低效利用尽管发生机制不同, 但是都与农村土地权利结构有关。

   首先来看大规模土地流转存在的问题。国家实行土地流转政策的一个基本动力是解决未来农村可能出现的“无人种地”问题。问题是, 工商资本下乡并不能保障土地有效利用。工商资本参与流转土地后无法正常经营, 除了存在雇工生产的管理难度大的原因外, 还存在土地流转费过高的原因。武汉市土地流转费起步是550元/亩, 每5年按照5—10%幅度上涨。以2007年第一批签订的流转合同算起, 现在已经涨到600—700元/亩。2013年全国的数据是, 粮食 (水稻、小麦与玉米) 、蔬菜、苹果三类作物种植的土地成本分别为181.36元、279.91元、337.97元。[4]武汉市土地租金高出正常土地生产成本的数倍。近年来粮食价格略有下跌, 农资和人工成本上升, 较高的土地租金挤压了企业的利润空间。土地租金过高成为困扰土地流转和土地利用的重要障碍。

   工商资本之所以要支付如此高的土地流转费, 与当前农村土地权利分散格局有关。一方面, 为了机械化作业和方便管理, 企业一般要求土地集中连片。另一方面, 掌握土地承包经营权的千家万户农民对土地流转意愿不同, 这些造成土地流转难度。

   按照对土地的依赖程度, 大致可以分为四类农民。第一类是已经进城买房、在城市具有稳定就业的, 属于成功城镇化的农户, 这部分农民脱离农业生产, 对土地的依赖程度低。第二类是举家进城但是在城市没有定居且无稳定就业的农民, 这部分农民暂脱离农业生产, 由于未来预期不确定而对土地具有一定依赖性, 他们容易接受短期的土地流转。第三类是“半工半耕”的农户, 即家庭内部分工, 青壮年劳动力外出务工, 年老的父母或是妻子在家务农, 依靠务工和务农两份收入维持家庭生活, 农业收入对于这部分家庭不可或缺, 这类农户对于土地具有较高依赖性。第四类是纯农户, 包括缺乏外出务工能力的纯农户, 以及一部分自发流转土地所形成的种田能手。纯农户完全依靠农业收入, 他们对土地的依赖程度最高, 种田能手具有扩大种植规模的动力。

以上四类农户对土地依赖程度依次提高。依据我们的调查经验来看, 以上四类农户的占比大概是1:2:6:1, 其中“半耕半工”农户在农村占绝对数量。通常来说, 农户对土地的依赖程度越低, 流转土地的意愿越强, 他们对土地租金的要求也越低。问题是, 一旦工商资本要求集中连片流转土地时, 土地流转价格就是由最不愿意放弃土地的那些少数农户决定。那些没有农业替代就业机会纯农户放弃农业经营的条件是, 流转土地的收入不低于务农收入, 或是不低于务农收入太多。土地在位置上不可移动性, 土地流转价格由最后一个放弃土地权利的农户决定。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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