张春霖:竞争中性原则与国企改革再出发

选择字号:   本文共阅读 604 次 更新时间:2018-10-31 00:32:07

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张春霖  

01 引言

  

   40年改革开放,国有企业改革一直处于极其关键的地位,多年被视为经济体制改革的“中心环节”。这是因为40年前改革开放启动的时候,占当时GDP 60%~65%、总就业30%的非农产业(World Bank,1985,第40—42页)基本上是国企“一统天下”。

   国企改革包括很多内容,但其核心是改革国家所有制,即改革国家投入国有资本直接开办和经营企业的制度安排。毋庸讳言,国企改革必须面对的根本挑战,就是国家所有制与市场经济能不能兼容。这是自20世纪80年代就困扰着中国改革的一个“历史性难题”。在国外,90年代华盛顿共识的理论基础之一就是国企“不可改革”。在国内,市场经济的反对者和华盛顿共识在理论上其实完全一致,也认为国家所有制与市场经济只能二者择一、不可兼得。

   1992年,中国正式选择了一条独特的道路。中共十四大按邓小平南方谈话的指引,把社会主义市场经济体制确立为经济体制改革的目标模式,而“社会主义市场经济”的一个核心含义,就是在向市场经济转型的同时,改革而不是放弃国家所有制。具体来说,就是通过在国有企业中建立“适应市场经济要求”的现代企业制度,把国企改革成为自主负责经营决策、独立承担风险的真正意义上的企业,使之可以“积极参与市场竞争,在市场竞争中壮大和发展”。与此同时,国家当然“要为各种所有制经济平等参与市场竞争创造条件,对各类企业一视同仁”(中共中央,1993)。

   中共十四大的选择为后来形成的经济体制模式确定了方向。在此基础上,1997年的中共十五大把公有制为主体、多种所有制经济共同发展的所有制结构确立为“基本经济制度”,并正式接纳非公有制经济,赋予其“社会主义市场经济的重要组成部分”地位。2002年的中共十六大进一步提出了“两个毫不动摇”的原则。此后的中共十七大、十八大和十九大都重申了同样的原则。

   相对来说,质疑或否定中国选择这样一条道路的现实可行性,比论证它要容易一些,因为传统的国家所有制模式与市场经济的冲突无论在理论上还是在实践中都是很清楚的,而要把二者有效结合起来,并无先例可循。但今天回头看,应该说,至少到目前为止,中国选择的道路是成功的。根本的理由是,循着这条道路,中国从一个国企在非农产业中占统治地位的经济结构起步,实现了40年持续高增长。考虑到国企在中国经济中曾经扮演的重要角色,如果国企改革不成功,过去40年的发展奇迹将是不可能的。

   尤其值得指出的是,20世纪90年代沿着社会主义市场经济的方向实行大刀阔斧的国企改革和重组,加快了国企与市场经济融合的步伐,提升了其运行质量和效益。1998—2007年,国企绩效经历了长达10年的持续改善,与非国企的差距大幅缩小。国家财政和金融体系承受住了亚洲金融危机的冲击,处置了巨额不良贷款,同时保持了稳定和健康发展,为21世纪第一个10年的增长潜力释放起到了重要作用。特别重要的是,国企改革和重组为私营企业的兴起和成长开辟了空间,使整个经济可以在保持经济快速增长的同时实现多种所有制经济成分的共同发展。经济增长和私营企业的兴起创造了就业岗位,降低了国企改革的社会成本,使国家有可能在国企职工队伍缩减一半、约3000万人下岗分流的情况下保持了社会稳定。在企业层面,国企股权多元化的结果,越来越多的混合所有制企业开始形成,而国企本身的素质也大幅度提高,今天的国企与20世纪90年代已经完全不可同日而语。从全球范围看,还不大容易找到比中国90年代的改革更成功的国企改革案例。

   但是,这并不等于说国企改革的历史任务已经完成。必须清楚地看到,20世纪90年代以来的国企改革对经济增长的贡献,是由于不断改革国家所有制释放了经济活力,而不是由于其存在本身。国家所有制与市场经济如何结合的历史性难题并没有完全解决。在国内,随着非国有企业在经济中的比重上升,如何合理界定国企在经济中的角色,保证国企和非国企之间的公平竞争,已经成为日益紧迫的挑战。与此同时,由于国内市场的对外开放和国企海外投资,国企在国际市场的参与度在大幅提高。随着中国经济在全球市场上的影响力提高,国家所有制主导的模式与全球市场经济秩序之间的摩擦和冲突经过多年累积之后,2018年随着中美经贸关系的紧张而集中显现。在新的经济环境中,国企改革面临新的挑战,必须在新的起点上再出发。

   另一方面,20世纪90年代以来国企改革的成功加上多年执行的以“放水养鱼”为初衷的不分红政策,使国家在国企当中积累起了一笔数额巨大的国有资本。根据财政部的数据,2016年底,非金融类国有企业(国有及国有控股企业,下同)总户数达到17.4万家,投入其中的国有资产总额或国有股权资本已经由1998年的4.8万亿元增长到41.6万亿元。关于投入金融类国有企业的国有资本总量,没有相应的公开统计数据。根据作者对27家银行和非银行金融机构(包括三家政策性银行和工农中建交)的年报数据所做的分析,2016年末,财政部、中央汇金、全国社保基金和梧桐树(国家外汇管理局)在这些机构持有的股权价值6.7万亿元,其他国有机构法人和地方政府持有1万亿元,合计7.7万亿元。据此估计,国家在非金融和金融类国企中投入的国有资本总量至少50万亿元,其规模超过2012年的GDP和2014年的全社会固定资产投资总额。巨额国有资本投入,使得国企在金融、能源、交通、通信等战略性行业继续占据支配地位。即使在一般工业行业,国企在总资产中的份额也仍占到近40%。国有资本的总规模以及国企在重要行业的地位,意味着国企改革能否进一步成功推进,对中国经济的未来发展意义重大。

   国企改革要继续对中国经济发展做出积极贡献,必须根据已经变化了的经济环境确定其目标和思路。过去40年尤其是早期,“搞好搞活”国企本身一直是一个主要目标,这是因为在过去的经济结构中,国企盈利增加很大程度上意味着整个经济的效益改善。但今天国企改革所处的经济环境已经大不相同。国企亏损当然不可取,但国企对经济增长的可能贡献远不止于自身盈利。本文试图提出的意见是,除了继续提高国企自身效益,下一步的国企改革还需要围绕四个任务展开:

   (1)合理定位。从经济发展的总体战略需要出发确定国有资本在整个经济中的角色,采用行业目录、分红比例、增减投资等政策手段优化国有资本布局,并对投入企业的国有资本总规模进行调控。

   (2)公平竞争。采纳国际上普遍接受的“竞争中性”(competitive neutrality,或译竞争中立)原则,并在此基础上结合中国国情制定和实施适用于国内外市场的、统一的中国国有企业公平竞争规范。

   (3)政企分开。按照“管资本”的原则,把主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业转型为国家参股企业;把一部分国有股权委托给专业机构持有和管理;并按“花钱买服务”的原则建立一套国企非商业职能的管理制度。

   (4)惠及全民。通过若干相互竞争的投资基金性质的机构投资者,把国有资本的一部分收益直接分配到民众个人手中,与财政分红、社保基金划转一起形成三条相互补充的国有资本收益惠及全民的渠道。

  

02 合理定位


   对国有资本角色进行合理定位的必要性,根源于多种所有制并存的基本经济制度。既然是多种所有制并存的市场经济,要保证最大限度地发挥国有资本对经济发展的积极作用,同时又要保证市场机制在资源配置中发挥决定性作用,就需要对其角色给予恰当定位。国有资本角色定位包括两个具体方面:一是投入企业的国有资本总量;二是该总量在不同行业和企业之间的分布。

   严格说来,国有资本角色定位并不完全是一个新的任务。优化国有经济布局、“有所为有所不为”的改革任务,早在20世纪90年代就已经提出。从1993年十四届三中全会《决定》开始,一系列政府文件出过国有资本布局的优先领域。2015年的最新提法是“推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中,向前瞻性战略性产业集中,向具有核心竞争力的优势企业集中”。但必须承认的是,20多年来这个领域的改革进展是很有限的。

   首先,投入企业的国有资本总量尚未提上政府的政策日程。根据财政部的数据(图1),非金融类国企中国有资本总量的增长速度,1998—2006年多数年份在10%以下。2007年突破15%之后,在股权回报率下降的同时一直保持15%~20%的高速增长,直至2015年减速到12.2%,2016年重回10%。与此同时,国有企业总户数也在2008年止跌回升,2016年回升到2001年的水平。

   投入企业的国有资本总量高速增长,其资金来自何处?由于公开数据有限很难完全说清楚。可能的因素包括国企利润转增国家所有者权益、“四万亿”刺激计划、地方政府融资平台划归非金融类企业,等等。不过有一点可以肯定:这样的增长速度并非国家从发展战略的需要出发有意调控的结果,没有哪个政府文件曾经确定国家投入企业的国有资本总量应该以什么速度增长。

   其次,有关文件确定的布局调整的基本原则没有进一步细化为可操作的行业目录。比如具体哪些行业“关系国家安全”,哪些行业“关系国计民生”,并没有一个可操作的界定,而宽泛的解释可以极其宽泛,直至包罗几乎所有行业。同时也没有什么有效的机制推动国有资本从非优先领域向优先领域集中。一笔国有资本具体投入哪个领域,完全取决于控制这笔资本的国企管理层及其领导。近年来政府对国企提出“瘦身健体”的要求,针对的问题就是大量国企多年来一直在非优先领域(如房地产)扩张。图2A使用财政部数据显示,如果以2007年36个行业在非金融国企的所有者权益总额中的份额来代表当时国有资本在各行业之间的配置,然后计算2007—2016年非金融国企所有者权益的总增量中各行业的份额,并把两个份额加以比较,那么结果是,在此期间国有资本配置的五大优先行业是社会服务、房地产、建筑、道路运输和“机关团体和其他”类国企。图2B进一步显示,这五个行业中,机关团体和其他类国企的总资产增长最快,10年增加了11.6倍,社会服务业次之,增加了9倍。

   应该说,无论是国有资本的总量增长还是行业布局,目前的情况都接近于一种“无人驾驶”状态。要保证国有资本的角色定位服务于国家的总体发展战略,必须从总量和布局两个方面推进改革。第一是要把国家投入企业的国有资本总量列入政府政策调控的日程;第二是要把国有资本应当优先配置的领域和行业细化为可操作的行业目录,并把布局优化的任务分解以便落实。

总量调控是确定国有资本角色定位的一个重要方面,需要列入政策日程。在多种所有制并存的经济结构中,国家投入企业的国有资本是国家总财力的一部分。从长期角度看,国家既可以使用税收和其他财力对企业投入更多的国有资本,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《比较》

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