孟勤国:论新时代农村土地产权制度

选择字号:   本文共阅读 300 次 更新时间:2018-10-29 19:54:46

进入专题: 农村土地产权   家庭承包权  

孟勤国 (进入专栏)  
还应有具体的表达,不然,土地权利所表达的经济利益往往模糊不清,一种说有就有、说无可无的状态。《农村土地承包法》等法律对农民集体、农户和其他土地承包经营人的土地权利的确认不能说不全,但农民土地权利的经济利益经常似有似无,得不到应有的保障,很大程度上与现行农村土地产权制度欠缺经济利益的具体表达有关。新时代农村土地产权制度应当补上这一短板。根据农民土地权益的现状,重点应在三个方面逐步落实农民土地权益:

   1.土地征用

   土地征用直接导致集体土地产权消灭,对于农民而言是最大的利益牺牲。我国正在大规模城市化,土地征用是一个持续性的普遍现象,城市周边几乎没有哪个村没经历过土地征用的,《广西三村调查报告》的三个村在县城十多公里以外,71.5%的受访农户知道村里有过土地被征用,有55户的承包地被征用。征用程序不规范、补偿标准过低、补偿款不到位、失地农民生活困难在土地征用中经常出现,农民对抗土地征用的恶性事件时有发生,《广西三村调查报告》的三个村的土地被征不多,但302户受访农户中,认为征地补偿标准不合理的134户,认为合理的只有24户,不愿意土地被征用的178户,愿意的101户。土地征用是我国经济和社会发展的重要推手,但事关农民的土地权益,必须严格控制和规范。

   首先是严格限制土地征用的范围。农村土地本身的市场价值低,征用补偿不可能按建设用地的市场价值作为标准,极易形成低价征用农村土地、高价出让建设用地的套利空间。以牺牲农民生存利益为代价和结果的套利没有任何正当性可言,必须实行土地征用事由法定加以遏制。土地征用只能基于公共基础设施如路桥管道和公共服务企业如学校医院的需要,不能包括目前最普遍的各种以招商引资为目的的开发区。开发区所需要的建设用地,可在政府严格审批后,将农村土地变性为建设用地,由农村集体组织直接出让给在开发区落户的企业,政府可依法对出让收入征收土地增值税。  

   同时应反思和改变一些现行做法。1996年国土部、财政部、中国人民银行《土地储备管理办法》第十条(四)规定“已办理农用地转用、土地征收批转手续的土地”可以纳入土地收储范围,被一些地方政府搞成了为土地收储而征用土地,先征用大片土地留待几年、十几年后甚至更长时间再挂牌出让。以储备土地为目的的“征用”其实就是利用时间差低价强制收购土地,剥夺农民以后得到公平补偿的权利,没有丝毫的土地征用应有的正当性、合法性、公平性;土地征用补偿应该依据征用对农户的生活影响确定补偿方式,征用部分土地基本不影响农户生活的,以货币补偿为主要方式,征用大部分土地或全部土地影响农户生活的,以安置、社保补偿为主要方式;征用补偿标准不应仅以土地产值为基准,土地产值只反映征地之前的土地价值,不能反映被征地农民的生活状况,只以土地产值为基准的补偿与农民未来的生活没有内在联系,保证不了农民未来的生活。土地产值只是一个要素,还应加上失地农民未来生活的需要。可以考虑以若干年如三十年的当地非农人口的中等年均收入加土地产值作为基准,确保农民生活水平不因土地征用而降低,也让失地农民分享未来当地经济发展的成果。  

   2.农民集体组织的土地收益

   农民集体组织作为所有权人应享有集体土地收益理所当然,1998年《土地管理法实施条例》二十六条明确规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有”。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》确立“土地补偿费主要用于被征地农户的原则”,作为“集体经济组织的内部分配”性质上依然属于农民集体组织所有。但是,由于“主要用于”没有量化指标,实践容易滑向分光。现在许多农村集体组织没有积累,没有收益性财产,甚至没有日常经费,不是因为这些农村集体组织没有财产,而是因为其事实上没有分享到其最重要财产的收益。除了华西村这样少数的农村集体组织之外,集体土地是多数农村集体组织的主要甚至是唯一的资产,对于这些农村集体组织而言,不能实际分享集体土地收益的直接后果是农村集体组织名存实亡。这不符合“三权分置”的政策精神,“三权分置”的第一要求是坚持集体所有权,农村集体组织分享集体土地收益是坚持集体所有权的必要条件。

   农村集体组织首先应分享土地征用收入。土地补偿费主要用于被征地农户的原则在十多年前有一定的合理性:农村的贫困面比较大,失地农民的出路狭窄,打工收入不高也不稳定,农村集体组织没有能力帮助失地农民,土地补偿费主要解决被征地农户的生存问题。但即便在当时,这一原则相对于沿海地区农民很多不依赖或不怎么依赖土地生活而言,有一刀切的弊端。现在情况发生了很大变化,农村的贫困人口大幅减少,农民对土地的生活依赖明显减弱,农民社会保障逐步扩大,土地补偿费的分配应回到产权层面上。土地补偿费应一分为二,一部分作为农村集体组织的收益,另一部分作为农户家庭承包权的收益。分配的比例可以由农民集体组织以农户表决的方式确定,但农村集体组织留成应该有一个法定的最低比例例如两成或三成,以支付农村集体组织的日常开销、必要的公益支出和适当的经营活动。今后如果允许农村集体组织直接出让土地,农村集体组织留成的最低比例应相应提高。

   同时,农村集体组织应该可以分享承包地的流转收益。2006年,国务院办公厅《关于做好当前减轻农民负担工作的意见》明确规定“严禁向农民家庭承包的土地收取土地承包费”,确立了“家庭承包权无对价”的原则。在农户经营土地的情况下,“农户家庭承包权无对价”有利于减轻农户负担,而且从农户家庭承包权是成员权的角度,成员无偿取得农村集体组织的财产利益也是一种合理方案。但在“三权分置”的条件下,“农户家庭承包权无对价”的正当性、合理性需要重新考量。农户将土地流转出去,表明农户不再依赖土地生存,减轻农户负担的理由消失;转让土地经营权的土地流转多为有偿,土地流转收益全归农户,农户成为集体土地的唯一食利者;土地多的农户多得土地流转收益、土地少的农户少得土地收益,形成农村集体组织内部分配不公。因而,从尊重集体土地所有权的意义上,农户家庭承包权有无对价不宜由政府硬性规定,决定权应交还给农村集体组织。农村集体组织可以决定农户家庭承包权无对价,也可决定农户家庭承包权需要对价。无论农户家庭承包权有无对价,转让土地经营权的土地流转收入应由农村集体组织和农户共享,共享的比例由农村集体组织决议。

   3.流转土地上的特殊权益

   我国农村土地有经济价值,更有社会价值。所谓社会价值,是指土地在维系人类生存、保护社会稳定、解决人口温饱等基本生活、生产方面所具有的意义和功能,在社会价值与经济价值两者不可兼顾时,以社会价值为准。农村土地的社会价值决定了集体土地所有权和农户家庭承包权不具有流通性,土地经营权不具有永久性。土地经营权期限届满,土地经营权自然消灭,农民集体组织和农户重新承包或延长承包期,形成新的土地经营权。土地经营权的期限性意味着土地上承载的农民生存利益不因土地流转消失或分离,土地经营权附有农民生存利益。这是一种物上负担或义务,是农村集体组织和农户的特殊权益,也是土地经营权人的特殊义务。

   特殊权益首先表现为流转土地不被强制执行。土地流转可以采用不同的方式,入股、抵押、租赁、转让等等,都只是土地经营权转移,不包括集体土地所有权和农户家庭承包权。集体土地所有权和农户家庭承包权具有农民集体成员的身份性,不能脱离特定的农民集体成员流转。土地经营权人因欠债或破产被强制执行,执行标的只能限于土地经营权。农户以承包地作价入股现代农业公司,几年后现代农业公司经营不善破产,土地经营权的剩余年限及其利益可纳入破产财产,但假如无人接收和经营,流转土地自动归还给农户,不能以农户出资为由处置流转土地本身。即便是拍卖也只能拍卖土地经营权,不能拍卖流转土地,流转土地的性质、用途、所有权主体不因强制执行发生任何变化。这是因为:从产权角度,土地流转时已明确只流转土地经营权,集体土地所有权和农户家庭承包权并非作价要素,本来就不是现代农业公司的资产。从强制执行角度,生存权高于财产权,保留债务人生存必需品是强制执行原则之一,土地生存权益高于一切。或有人说,确认和保障这一特殊权益不利于抵押之类的经济活动,是的,农业从来是高风险、低收益的产业,即便没有这一因素,商业化的农用土地抵押也必然稀少。

   同时,特殊权益还应表现为农户可以生存理由收回流转土地。就我国大部分地区而言,土地流转的主要动因是农民外出打工,但我国的城市化具有很强的原始积累特征,收入不足以应对城市生活成本,缺少社会保障难以长留城市,农民工随时可能因伤病、失业和家庭变故回乡务农,在《广西三村调查》中几乎没有农民因打工而在城市定居,相反,见到了许多40多岁有打工经历的返乡农民。农民回乡需要生存,如果没有其他谋生手段,农民有权收回流转土地,土地承包经营权人不能以土地流转合同未到期为由拒绝解除合同。为避免农户借生存需要为名违约或其他,可以在制度上加以约束:以农户的年收入和财产状况为主要依据,以当地劳动力市场状况为重要依据,综合判断农民要求收回流转土地是否出于生存需要;现代农业公司等土地经营权人可以提供就业岗位的方式解决农户的生存需求,农户予以拒绝的不得收回流转土地;农户收回流转土地必须自己经营,不得另行流转给第三人;农户收回流转土地,应返还提前收取的土地流转金,并应对土地经营权人在此之前的证据充分的土地投资成本予以合理的分担;当地政府应当结合精准扶贫协调和资助农户,尽可能减少农户基于生存需要提前解除土地流转合同的机率,维护土地流转关系的稳定。

   从古到今,农村土地问题始终是中国社会的根本问题,农村土地价值始终是中国社会的核心价值。农村土地产权制度是中国社会稳定和发展的基本制度,来不得半点的草率和任性。构建农村产权制度,必须有扎根于中国社会历史和现实的充足的正当性、合理性和操作性,历史或国外的某种理念、某种学说、某种经验都只能作为参考,不能作为依据尤其是唯一依据。现行农村产权制度,是我国半个多世纪摸索出来而且饱尝甘甜苦辣的经验总结,国家立法机关应在现行农村土地产权制度的基础上兴利除弊构建新时代农业产权制度。

   (本文注释略)

  

进入 孟勤国 的专栏     进入专题: 农村土地产权   家庭承包权  

本文责编:limei
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 农业与资源经济学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/113083.html
文章来源:《甘肃政法学院学报》2018年第1期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统