朱玲 何伟:工业化城市化进程中的乡村减贫四十年

选择字号:   本文共阅读 330 次 更新时间:2018-10-29 00:42:54

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朱玲   何伟  

引言

   改革开放以来,中国在减少极端贫穷(即通常所说的绝对贫困)方面成绩斐然。2015年7月,联合国驻华系统发布报告指出:“中国在落实千年发展目标上取得了前所未有的卓越成就,其中包括从1990年到2011年,帮助4.39亿人摆脱贫困,五岁以下儿童死亡率降低了三分之二,孕产妇死亡率降低了四分之三,将无法持续获得安全饮用水及基本卫生设施的人口比例降低了一半”(联合国,2015)。2016年,世界银行的一篇政策研究报告提到,以每人每日收入/消费1.90美元为标准估算,中国的贫困发生率从1981年的88%下降到2012年的不足7%。该报告将这一惊人的进展,称为邓小平式改革的传奇(Gill et al.,2016)。2017年,中国政府公布,最近30多年来,共有7亿多乡村贫困人口摆脱贫困,2017年底的贫困发生率下降到3.1% 。

   中国疆土辽阔,区域间社会经济自然条件和历史文化环境千差万别,加之以往四十年的分权化发展方式,各地政府和民众为摆脱贫穷所采取的行动,几乎囊括了世界上所有的减贫手段。而且,由于此间经历了从计划经济向市场经济的转型,从农业为主的国家向制造业大国的转型,中国在减贫中的经验和教训又独具特色。观察中国减贫历程的视角,也因此而多种多样。近两年的回顾和总结,多聚焦于2020年之前及此后的减贫战略,关注收入贫困线的调整和贫困标准所含维度的增加,分析贫困识别和瞄准机制的变化,并评估相应的政策实施效果。虽然,政策研究的结论几乎不约而同地指向城乡统筹扶贫,但工业化与城市化只是作为其中的前提或背景而着墨清淡(北京师范大学收入分配研究院课题组,2017;Chen et al.,2018;王小林,2018)。

   《中国扶贫开发报告(2017)》曾专题讨论产业扶贫和就业扶贫,重点观察政府在推行“外部介入式全过程精准扶贫”的实践中,如何在贫困地区催生特色产业,以及怎样借助“扶贫车间”和省际“劳务协作”,促进贫困地区农业劳动力的转移(李培林等,2017)。不过,这些专题报告几近于忽略城市化进程和劳动力转移所牵涉的城乡关系。最近有关城乡、区域、行业和企业间劳动力转移的一项研究,重点置于揭示改革开放对阻碍要素流动的体制性藩篱的突破,带来了怎样的资源配置效率的提高,以及最终对经济增长的贡献。至于其中的减贫效果,则多半存而不论(蔡昉,2018)。

   还有一些研究,基于观察收入分配格局的视角,既阐明了劳动力流动的制度性障碍,又测定了贫困家庭劳动力转移的减贫效应。或许为研究目的和数据所限,分析的重点时段始自1988年,关注的焦点设在2012年以来的新动态,而非回顾和总结整个改革开放时期特定领域的变化及其动因(李实等,2017)。前述世界银行的报告回顾了将近四十年的中国改革和开放对于减贫的作用。但报告的重点并非是总结中国经验,而是将此案例,视为1950-1970年间形成的“东亚经验”在更大人口规模和更长历史时段的延续。在此基础上,进一步论证世行提出的“劳动密集型经济增长、人力资本投资和社会保障相结合”的减贫模式的有效性。对于中国经济发展中相关利益群体的行为,以及由此而导致的政策形成和实施后果,则略过不提(Gill et al.,2016)。

   鉴于此,本文拟拾遗补阙,采取以下步骤勾勒叙述和分析框架。其一,循着改革开放的时序,追寻城乡分隔制度被逐步破除的关节点。其二,以这些关节点为界,分阶段讨论对工业化城市化和减少贫穷发生决定性影响的重大制度性和政策性变革,阐明变化的缘由以及对贫困群体生计的影响。其三,改革开放历程中的扶贫战略和扶贫政策演进,以及政策实施中的经验和教训,只是作为此类变革的组成部分来回顾和总结。

   采用这种做法的思维逻辑和历史事实还在于,第一,对于发展中国家而言,劳动力从农业向工业转移,从生产率较低的产业向生产率较高的产业转移,从就业机会较少的农村向就业机会较多的城市转移,既是二元经济增长和发展的应有之义,也是贯穿工业化城市化过程的主要内容(张培刚、方齐云,1997)。

   第二,多数情况下,贫困人口纵然家徒四壁,仍拥有劳动力资源。就业,特别是转向报酬有望增加的工作,是他们缓解和摆脱贫困的一个有效途径。因此,无论是人力资本投资还是其他促进就业和劳动力流动的制度和政策,在缓解贫困的方向和作用上,都与扶贫战略和政策一致。至于缺少劳动力的贫困家庭,以及尚不具备劳动能力或丧失劳动能力的贫困个人,只能依靠包括社会救助在内的社会保障措施而免于深陷困境。

   第三,如果说以上两点在理论上和实践中均具一般性的话,中国计划经济时期的城乡分隔制度,便是一个相对于其他二元经济体的独特之处。政府在推行重工业优先和颇具城市偏好的发展战略过程中,通过粮食统购统销政策和人民公社组织制度,将农民及其家庭束缚在村庄,并下达计划指标落实“以粮为纲”方针,指令农民主要从事种植业生产。城市消费品凭票供给以及公共服务和社会保护与户籍相捆绑的政策,进一步强化了城乡之间的制度性壁垒。1977年,农林牧渔业在国内生产总值中所占的份额为29%,而在其中就业的劳动力则占全国就业总数的74.5%。 到上世纪80年代实行土地家庭承包制的时候,户均耕地仅半公顷左右。不难设想,若无其他就业出路,大规模拥挤在农业的劳动者,如何能摆脱隐蔽性失业造成的贫穷?正因为如此,改革开放以来的工业化和城市化,一直伴随着农业劳动力转移对城乡之间的制度壁垒的冲击。

   第四,1954年,全国人民代表大会通过了中华人民共和国首部宪法。宪法第三章关于“公民的基本权利和义务”明文昭示:“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。” 然而在计划经济体制确立的过程中,农民自由迁徙的权利被诸多政策条文所剥夺。最近四十年来,他们为了谋求生活的改善,不约而同地以自己的主动性和创造性逐步突破城乡之间的制度壁垒(刘守英、曹亚鹏,2018)。但凡农民成规模的“以脚投票”行动得到政府的积极回应,他们也就成功地为自己选择的谋生方式拓展了制度空间。政府以政策文件形式对农民的创造性行为的认可,也就意味着赋予了这些行为的合法性。这一过程既是改革开放的重要内容,也是农民应有的权利渐次回归的历史,因而为我们即将分阶段展开的讨论提供了明晰的线索。

   第五,迄今,计划经济体制遗留的那些阻碍农村劳动力流动的政策条文已大多废除,可是进城的乡村户籍人口仍未得到与城市户籍人口同等的权利。他们或多或少地被城市的公共服务和社会保障制度所排斥(都阳等,2014),为昂贵的居住成本所迫而不得不聚居在城区边缘,甚至因“城市环境秩序整治”而遭受行政性驱逐。农村留守儿童人数高达6877万的现象(国家统计局等,2018),更是时时刻刻提醒政府和公众,隐形的城乡制度壁垒依然存在。

   为什么农民争取应有的“城市权利”如此艰难?首先,农民的社会政治经济地位早已在农业集体化运动中显著下降。新中国成立前夕,毛泽东发表《论人民民主专政》一文,全面阐述新政权的形态。其中提出一个著名的论断:“严重的问题是教育农民。”他的论据在于:“农民的经济是分散的,根据苏联的经验,需要很长的时间和细心的工作,才能做到农业社会化。没有农业社会化,就没有全部的巩固的社会主义。” 1955年,毛泽东在题为《农业合作化问题》的报告中,重申实行农业集体化,号召加速改造小农经济 。这些理念付诸实践的一个突出表现,是将农民作为改造对象,强制实行集体化。以至他们在失去经济自由的同时,在社会政治事务中的决策权大为削弱,最终在资源分配中也处于不利地位。在以人民公社为标志的农业集体化时期,农民的贫穷和饥饿如影随形。“下乡务农”,不但被用作减轻城市就业压力的政策工具,而且还作为政治运动中的惩罚手段。这无疑是在国家层面,人为地矮化了农业人口的社会地位(朱玲,2017)。

   其次,在目前的国家和城市社会经济发展决策过程中,农民的话语权还是相对微弱。以全国人大代表的选举为例,城乡选民同票同值的规定自2010年开始实行 。这已然是明显的历史进步,但农民和农民工(农村迁移工人)群体的代表性依然不足。据全国人大常委会办公厅联络局提供的信息,始自2018年的十三届全国人民代表大会共有代表2980名。其中,包括农民工在内的农民代表228名,占比为7.65%。农民工代表45名,占比1.51%。如果仅考虑外出农民工的数量,2017年的总数为17185万人 ,占当年中国大陆总人口(139008万人)的12.36%,就业人员总数(77640万人)的22.13%。这些比率,与农民工在全国人大代表中所占份额的悬殊差别,可谓一目了然。

   进一步讲,在中央和地方政府制定政策的过程中,已越来越多地纳入基层调查、多方咨询、第三方评估和专题政策研究的成果。最终制定的政策条文,往往是多元社会群体角力和妥协的结果。农民及农民工的利益诉求通常经由政府农村工作部门、学界、非政府组织和媒体表达,但这种间接发声与农民及农民工群体的直接诉求相隔多远、耗时多长,本身就是一个问题。正是出于类似的考虑,早在1980年,农村政策研究的老前辈杜润生同志就建议,恢复农民协会,作为农民的代言人,以改善这一职业群体的政治经济地位(杜润生,2005)。

   保证所有社会成员平等地实现其基本权利,是特定社会兼容市场经济自由(效率)和社会均衡(公平)的根本条件(朱玲、魏众,2013)。基于这种认识,本文对最近四十年乡村减贫历程的回顾,既讨论贫困群体的收入变化和基本需求满足程度,也关注他们的基本权利的实现状况。特别要回答的问题是,第一,哪些制度性的变化促进减贫,哪些阻碍减贫?第二,哪些变化出自农民对制度障碍的冲击,哪些变化缘于政策制定者的相机抉择?第三,目前还有哪些制度安排不利于减贫?如何排除这些障碍?为此,以下将主要采用现有的政策文件、统计公报、专题研究文献和笔者以往的实地调查记录,作为陈述和讨论的基础。

  

从消除饥饿到摆脱贫穷

  

   如今,“脱贫致富”在中国官方话语和媒体表述中已成常用词。然而事实上,无论是国家和地区,还是贫困群体和家庭,从“脱贫”到“致富”,通常都需经历漫长的发展过程。特别是,贫穷程度越深的群体,脱贫的难度也就越大。以往四十年的乡村减贫历程,因而也体现出鲜明的阶段性。本节拟将这四十年分为五个阶段,围绕上节提出的焦点问题展开讨论。

   (一)、始自温饱追求的农村改革(1978-1985)

   根据2015年联合国对17项可持续发展目标的陈述,贫穷可以定义为“不仅是缺乏收入和资源导致难以维持生计,还表现为饥饿和营养不良、无法充分获得教育和其他基本公共服务、受社会歧视和排斥以及无法参与决策”(联合国,2015)。饥饿,不仅指维持一个健康的生命所需的热能摄入不足,而且还有营养素缺乏的含义(联合国粮食与农业组织,2017)。一个家庭和个人只要能有充足的食物,即使达不到营养均衡,也可避免食不果腹即热能不足了。在中国,人们常用“食不果腹”和“衣不蔽体”来表达极端贫穷的状态,而温饱正是维持人类存活的必要条件。1978年开始的农村经济改革,即出自农民对温饱的追求和政府解决当时“九亿人民的吃饭问题” 的政治意愿。

1976年10月,历时十年的“文革”结束,社会秩序亟须恢复,各行各业百废待兴。1978年末的中共十一届三中全会和此前的中央工作会议,以宣告工作重点转向经济建设和申明四个现代化目标的方式,重振旗鼓聚拢民心,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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