陈柏峰:村务民主治理的类型与机制

选择字号:   本文共阅读 344 次 更新时间:2018-09-15 17:16:35

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甚至他们都可以从中或多或少获得利益,因此他们可以坦然作出并接受民主决策。因此,这种事务的治理通过“多数决”的程序很容易作出决策。但这种决策一旦作出,可能损及到特定人的利益,因而需要给出相应补偿,而这很可能存在各种不同利益者的诉求,有时是村集体缺乏补偿能力无法给出相应补偿,有时是相应主体借机“要价”,提出过高要求,村集体无法满足。这种僵持会成为民主治理的障碍。清除障碍需要动用强制力量,而村级组织往往缺乏强制力,也缺乏动用强制力的合法性。一旦动用强制力,很容易涉嫌对村民合法财产权益的侵犯;如果清障过程中发生冲突,还难免涉及对人身权益的侵犯。也就是说,在清障型民主治理中,特定人的反对意见对具体事务治理的影响与动员型民主治理类似,都可能导致民主治理的失败。但清障型民主治理又比动员型民主治理难度稍小,不需要对所有利益相关人员进行动员,只需要清除特定障碍即可。因此,清障型民主治理是一种可能实行“多数决”并对少数人实施强制的民主方式。例如,鄂南的某村要修一条路,需要占几户人的田地,而且没有补偿,其中有一户不愿意。村里就对这户人家讲:“如果你不同意,我就把你家低保取消了,这条路还得通。”最后,这户还是被迫同意了。

  

   (四)监理型民主治理

  

   所有事务的民主治理都离不开监督,本文将监理型民主单列为一种民主治理类型是为了强调监督在某些事务治理中的独特性。监理型民主治理,是指在村务民主治理过程中,最核心的环节在于对从事公共事务的人的监督,治理的成败主要取决于能否督促办事者尽职尽责。有些村庄具体事务的治理,既与清障型民主治理不同,并不过多依赖村庄内部的时空条件;又与动员型民主治理不同,并不明显受到村民直接的利益制约;也与分配型民主治理不同,并不因村庄内部的比较而产生对公开公平公正的急迫要求。这类事务的治理,从某种程度上疏离于村庄内部的具体时空条件和直接利益关系,村民甚至难以获取其中的相关信息,具体的办事人可以不依赖于具体村庄条件而进行治理,也因此难以受到村庄内部的制约。而这些事务最终与村庄和村民利益实际是相关的,不受到监督就可能从长远上、实质上损害村民利益。这类事务的核心就在于对办事者的监督,因此可以称为监理型民主治理。

   监理型民主治理的核心是如何进行有效监督,扫除影响监督的障碍,这往往牵涉到很多不同方面的问题。第一,权力的分立和制衡机制。一些村务治理与村民的直接利益不相关,村民便不会“盯着”,因此在制度上对村务治理的人设置权力分立和互相制衡的机制就非常重要,是提高监理型民主治理有效性的重要一环。第二,监督的可操作性,包括法律法规、村民自治规范,也包括具体事务中的技术性操作问题。如果监督的可操作性差,监理型民主治理的有效性必然很低。第三,信息的获取渠道。监理的进行,以获得有效的信息为基础,否则监督就是无源之水。如果村务不发生在村庄场域内,信息获取就会很困难,比如村办企业的经营信息。第四,村民参与监督的积极性。由于具体事务治理与村民缺乏直接的利益勾连,村民参与监督的积极性不高,这与其他几种民主治理类型都有所不同。监理型民主治理的要害在于具体事务的治理,不需要村民的动员和同意,也没有利益相关者的极力监视,同时也缺乏反制手段,因此可能以不民主的方式进行治理,危害多数人的间接利益和长远利益。与其他几种民主治理类型相比,监理型民主治理的矛盾也许是最不激烈的,这种民主的失败常常也激发不起多大的负面效应,但长期积累后也可能导致激烈矛盾。因此,可以说,监理型民主治理是一种最难实现的民主类型,常常导致“少数决”的非民主治理。

  

三、村务民主治理的症结

  

   如前所述,目前在中国农村至少存在动员型民主治理、分配型民主治理、清障型民主治理、监理型民主治理这四种村务民主治理类型。当然,这四种模式只是理想类型的概括,实际上几种类型完全可能发生复合。每种类型的民主治理都有其典型的具体事务、经验逻辑及特有症结。

  

   (一)动员型民主治理容易走向“少数决”

  

   民主治理在形式上一般采取“多数决”方式,但在动员型民主治理中,村务治理很容易变成“少数决定多数”。在村民代表会议或村民大会中,很容易以“少数服从多数”的形式形成决策。但决策形成后,动员的成本非常高。动员型民主治理的事务,往往是对多数村民有利,属于公益事务,每个村民都希望从民主治理中获得利益,但每个村民也希望尽可能减少自己为此支出的成本。而具体事务中,由于每个人可以从中获得的利益并不均衡,由此可能导致争议。有的人受益很多,有的人受益少,受益少的可能不愿意支付同样的成本支出,但如何支付少的成本,又不好计量。还有的人虽然受益,但可能不愿意支出成本,而指望搭便车。民主决策好做,而一旦涉及筹资筹劳,就会有人找各种理由来拒绝出义务工,拒绝交纳分摊的资金。这种情况很容易导致其他村民的跟进。村庄中会形成这样的舆论:“他不出工、不出钱,为什么我就那么傻呢?”任何一个村民都可以拥有低成本的退出协议,即使在民主决策时他投了赞成票。而村务民主治理中“有民主,无集中”,村庄不具有任何强制性后盾,缺乏强制措施。反对民主决策的村民可以轻易拒绝,进而产生扩大效应。这样一来,民主制度中设想的“多数决定原则”就会在实践中无法实施,从而沦为“少数决定原则”。只要有几个村民甚至一个村民反对村庄集体的民主决策结果,这些决定就面临破产的命运。动员型民主治理的要害在于必须动员所有的人一致认同“少数决”的本质是“一致同意原则”。

   动员型民主治理的相关具体事务有时是提供可以对外排他的“俱乐部物品”,例如村庄内的自来水工程。它需要村民出资筹劳,但可以通过建立排斥机制来保证投资者受益,不投入者不受益。如果有人不愿意参加,可以排斥其对物品的享用。然而,动员型民主治理的具体事务,更多时候是提供纯粹的公共品,如集资修桥、农田灌溉合作等。公共工程一旦建成,无法排斥拒绝筹资筹劳的村民搭便车使用。比如,声称不走此路的村民在道路修好后,无法被排斥不走此路;声称不用水的农户可以在其他农户将水抽来后,依靠渠道渗漏或偷水而完成灌溉。这种搭便车的行为,会使个人在为获取潜在协作利益而对受益和成本进行的系统计算陷于混乱,在此基础上公共品供给毫无效率可言。从理论上说,民主治理达不到完美状态,也能够基本有效地运行。例如,在不少村庄公共工程建设中,都可能出现极个别“不要面子”的村民,自己受益而不承担成本,他们成为村民看不起,不愿意交往的人,成为村民集体排斥的对象。也正是这种排斥的压力,使不少村民心想搭便车却不敢违背民主决策意见。不过,也可能出现“不怕饿死的不会饿死,怕饿死的就会饿死”的现象,公益心高的农户可能会成为每次公益行动中其他村民期待的对象,他们每次在公共事务中付出较大成本,从而在经济上彻底被边缘化,而那些总想搭便车也总是搭上便车的村民则成为公益行动的最大受益者。经过几轮博弈,就会造就“反公地悲剧”,动员型民主治理再也无法进行,“多数决定原则”最终让位于“一致同意原则”,其本质是“少数决定”。

  

   (二)分配型民主治理容易走向“少数访”

  

   在分配型民主治理中,村务治理按照程序达成决议很容易,执行起来也不存在很大困难,但往往在执行之后,很容易存在遗留问题,如导致少数人因种种原因而采取上访的行为。村务的分配型民主治理一般需要村干部按照政策执行的程序和方案决策,或者在村民代表会议或村民大会中按照“少数服从多数”的原则形成决策,通过自上而下的方式下发,或者决策一旦形成,可以直接执行。由于决策的内容是分配自上而下或外来的资源,因此执行起来一般不存在技术上的困难,没有人可以在技术上阻拦分配的进行。决策的执行会使部分人受益,其他人一般不会因此利益受损。从民主治理中受益的人当然高兴,没有直接受益的人大多不会有很大意见。但也有个别人例外,他们可能为治理带来麻烦。分配型民主治理最终落实分配,分配方案和规则虽然是自上而下的或民主决策的,但有的村民可能对之有异议;有的村民可能虽然同意分配方案和规则,却对最终结果不满意。这些村民可能因此而上访,上访既可能针对形式方面的程序和方案,也可能针对实质方面的结果。因此,分配型民主治理容易留下少数人不断上访的“遗留问题”。

   分配型民主治理的相关具体事务是对外来资源的分配,如征地款的分配、扶贫政策的落实、低保政策的执行等,这些事务最终都落实为分配。它无需汲取资源,主事者很容易作出分配方案并执行下去,个别不满的反对意见很难阻止分配的进行,不会导致民主治理无法进行,只是可能带来遗留问题。分配型民主治理中的“遗留问题”主要包括两类。一是“资格”问题。例如,在征地款的分配中,哪些人有资格参与征地款的分配,其分配份额如何确定等,这类问题最容易引发争议。其中,最突出的矛盾是“外嫁女”问题和“外来户”问题。二是“攀比”问题。例如,在扶贫政策、低保政策的执行中,一些村民认为自己与享受扶贫政策扶持的村民或纳入低保名额的村民家庭情况类似,因此也应该享受相关政策扶持。这些问题不会导致乡村事务民主治理无法进行,但会带来诸多后遗症,为民主治理蒙上阴影。甚至在某些情况下,例如在上访带来的维稳压力下,政府只能“花钱买平安”,从而在实质上改变了民主决策的内容。

   当然,分配型民主治理,也有可能完全没有民主过程,而只有通过权力进行的专断性的分配,例如村干部自己专断分配低保名额,根本不经过民主过程,这就属于监理型民主治理的范畴了。另外,分配型民主治理的民主过程也并非总是成功。笔者在调研中,也见过分配型民主治理失败的情形。2006年,笔者到皖北李圩村调研,黄淮海开发项目区2004年分配的柴油机、水管、水泵等一直堆放在村里,一方面旱情严重,老百姓意见大,另一方面,这批设施却无法分配下去。村里有8个村民小组属于项目区,另外7个小组不属于项目区,前者不愿意后者参与分配,村民做了多次协调,都未成功。此事经过安徽电视台“第一时间”节目报道,直到笔者2008年再次回访调研时仍然没有得到有效解决,村民为此事不断上访。这种分配型民主治理失败属于特例,主要原因是自上而下的公共品供给体制与村庄组织不能有效对接。按道理,应按项目区内的机井配套分配。由于村委会不能强有力地决策,不能有效抑制没有打井的村民小组不符合项目设置的要求。

  

   (三)清障型民主治理易导致“一人决”或侵权

  

在清障型民主治理中,村务治理的核心是清除某些障碍,清除这些障碍无损于绝大多数人的利益,反而会使大家共同受益,因此民主决策不存在任何困难,困难在于民主决策之后对特定障碍的清除。清除特定的障碍,必定要触及特定的人和特定的利益。因此,对利益的协调是中心工作。其结果常常容易走向两个极端。一是“一人决”,即无法说服特定的农民为公共项目作出让步,障碍无法清除,使得公共项目无法落地,前期的民主决策都将变得毫无意义,这就变成了类似于动员型民主治理中走向“少数决”,最终走向了“一人决”,一个农户成为所有决策不可撼动的障碍。二是侵权事件的发生,一旦利益协商不能达成协议,个别农户就成了民主治理中的“钉子户”。村庄中某些力量可能强制“拔钉子”,由于村级民主决策并没有强制执行的效力,“拔钉子”的行为就可能侵犯特定农户的合法权益,尤其是当不能给足补偿时,强制“拔钉子”的行为可能由村干部执行,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《学术月刊》2018年第8期

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