赵晨:叙利亚内战中的欧盟:实力、理念与政策工具

选择字号:   本文共阅读 1873 次 更新时间:2018-08-10 15:41

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赵晨(社科院) (进入专栏)  


内容提要:叙利亚内战造成二战后最大的一场人道主义灾难,以人道主义为名实施干预的欧盟却逐渐在这场冲突中沦为“次要角色”。本文从欧盟的实力、理念和政策工具三个视角解析了这一过程。欧盟的硬实力不足使其在美国在中东实施战略收缩形势下难以成为与俄罗斯、伊朗对抗的西方力量,欧盟激进化的世界主义外交理念过于脱离地缘政治现实,缺乏足够的竞争力,同时欧盟的民事外交政策工具在叙利亚这一不合适的场域也未能发挥足够的效力。


关键词:欧盟外交、叙利亚内战、世界主义、阿拉伯之春


2011年3月,因一场抗议活动而引发的叙利亚危机(后演变为内战)已经延续了6年多时间,截止2017年2月,已有46万5000人因之丧生,四分之三的叙利亚人(约1350万)需要人道主义援助,500万叙利亚人逃出国界沦为难民,至少630万人虽在叙国内,但已流离失所[2],并进而引发了欧洲难民危机。欧盟是最早介入叙利亚事务的政治行为体之一,2011年5月23日,欧盟即发表声明,宣布对叙利亚总统巴沙尔·阿萨德进行制裁,禁止他入境并冻结其海外资产,但目前在叙利亚的多边较量中,欧盟及其成员国却沦为这场博弈的“次要角色”[3],欧洲自身也深受叙利亚等中东北非战乱国家难民涌入之苦。这种状况是如何发生的?我们有必要对叙利亚危机中的欧盟的实力、外交理念和政策工具进行检视和分析。


一、欧盟在叙利亚“场域”中的实力


自2011年以来,血腥暴力程度不断升级的叙利亚逐渐成为中东北非地区的“暴风眼”,各种矛盾交织,它已经成为世界政治几大变化趋势的集中展现“场所”:第一,世界安全政治的多极化。叙利亚战局变化反映出,中东北非地区已由美国单极掌控变为域内和域外大国“群雄逐鹿”的地缘政治格局。2003年美国小布什政府发动伊拉克战争,推翻伊拉克萨达姆政权标志着美国在中东地区的权势达到顶峰,但深陷伊拉克和阿富汗两场战争的惨痛教训使得2008年接任的奥巴马政府奉行“不做蠢事”的外交原则(Don’t do stupid shit),遇事被动反应,谨慎使用武力,美国在中东北非地区政治影响力和安全威慑力显著下降,而俄罗斯、伊朗直接出动空军或地面部队支持叙利亚阿萨德政权,果断的军事投入扭转了叙利亚政府军与反政府武装一度被动的战场对峙格局;第二,伊斯兰极端思想的扩张。叙利亚内战助长了伊拉克境内开启的伊斯兰国(ISIS或ISIL,阿拉伯国家和法国将其称为“达伊什”DAESH)极端恐怖组织的蔓延及“国家化”,伊斯兰国比基地组织的手段更加残忍、思想更加激进,不仅建立了以叙境内的拉卡和伊拉克境内的摩苏尔为中心的“国家”建制,而且以现代传播手段吸引西方世界的信众,在欧洲多地发动恐怖袭击,造成显著的平民伤亡,使得萨缪尔·亨廷顿关于“文明的冲突”的预言隐隐然有“成谶”之势;第三,“代理人”战争在冷战后的重现。冷战后西方在地区冲突中具有压倒性军事和舆论优势的惯常状况在叙利亚没有再次重演,美国与法国等欧盟国家,以及沙特、卡塔尔为首的逊尼派海湾阿拉伯国家通过军事和经济援助支持叙利亚自由军等反政府武装,俄罗斯、伊朗和黎巴嫩真主党武装除了军援叙利亚政府军之外,还直接参与到叙利亚政府军的军事作战行动之中,土耳其在制衡库尔德人势力扩张和增加自己地区影响力的目标前提下,在美俄两个阵营之间摇摆,而以色列在限定红线之后,也不时实施对黎巴嫩真主党武装和叙利亚政府军的军事打击行动,叙利亚内战事实上已经变为一场热度极高、有域外和域内大国直接参与的“代理人”战争。


欧盟在世界舞台上是一支以“软实力”,而非“硬实力”见长的力量。曼纳斯(Ian Manners)提出欧盟是一种“规范性力量”(normative power),欧盟的力量在于它具有普世意义的“先进”价值观,包括和平、自由、民主、法制与人权,欧盟以自己的一体化实践,以及这一进程中所摸索出的规则来“指导”世界其他地区的发展[4],它与传统霸权力量“以力压人”的理念和方式有显著区别,是以“利他主义”的姿态,通过树立典范,“诱使”其他行为者接受并遵守欧盟的规范,从而实现自己的外交目标。穆尼尔(Sophie Meunier)和妮可拉迪斯(Kalypso Nicolaidis)等学者认为欧盟是一支“贸易性力量”(trade power),欧盟是世界上最大的单一市场,欧盟实施共同贸易政策又让欧盟委员会握有同世界其他地区和国家谈判贸易协定的权力,这样欧盟可以充分利用对象国希望进入欧盟这个大市场的经济需求,在贸易谈判或其他经济往来中附加政治条件,迫使对方以政治让步换取经贸利益[5]。此外,巨额的经济援助(欧盟作为整体是世界上最大的对外援助方)和广泛的国际联系(欧洲是国际调停会议举办最多的地区)也都是欧盟的“软实力”,或者说“民事力量”[6]的重要组成部分。


而在“硬实力”方面,作为一个具有超国家性质的地区组织,欧盟的军事实力极为有限,与美俄相比差距明显,尽管1999年欧盟的科隆峰会就决定整合实施“欧洲安全与防务政策”(ESDP,2009年的《里斯本条约》更名为“共同安全与防务政策”CSDP),2001年决定部署独立于北约的快速反应部队,但因为关于部署用兵的政治决策总是久拖不决,已成立的18支快速反应部队没有一次实际投入使用。在刚果和利比亚等冲突和危机中,欧盟没有主导投射过任何一次军事行动,欧洲的军事力量抑或是成员国单独用兵,抑或是在北约框架下协同与美国联合出兵行动。即使在成员国层面,法国和英国作为欧盟的军事大国(英国2017年3月29日已提交退出欧盟的申请),在情报搜集、预警导航、空中加油和指挥系统方面也不具备独立作战能力,德国的军事建设才刚有起色,意大利因财政支出超出预算,在2011年的利比亚危机中还因经费不足将其轻型航空母舰撤出战斗,在世界军事史上书写了奇特的“记录”,其他欧洲国家在军事方面更是“盆景”式的,某种程度上说仅具有形式意义的“力量”[7]。


叙利亚显然并非欧盟施展外交影响力的合适“场域”,以“生存”为目的的霍布斯式的丛林社会充分暴露了欧盟在军事硬实力方面的不足。法国和英国政府试图在叙利亚复制“法英主导,美国幕后领导”军事干预的“利比亚”模式(法国是第一个提出军事干预叙利亚的西方大国,英国政府也紧随其后提出相同要求),但叙利亚政府军人数超过40万,军队人数和坦克数量均超过利比亚卡扎菲政权的5倍以上,如果美国不愿武力介入,单个或数个欧盟大国,或者欧盟整体武力干涉叙利亚均没有成功的可能。所谓的威慑,除了实力之外,投入的意愿和决心也是核心要素[8],欧盟在这方面在内部与外部均出现问题:在欧盟内部,德国在利比亚战争期间即对英法的外交行动心存疑虑,在联合国安理会第1973号关于在利比亚设立禁飞区决议中同俄罗斯和中国一起投了弃权票,在叙利亚危机中,英国卡梅伦政府虽然同法国站在一起,但在叙利亚化学武器风波发生后,2013年8月英国下院却投票否决了英国政府对叙利亚进行军事干预的动议。英国政府向国会提交的法律文件称,即使得不到联合国安理会的支持,对叙利亚采取军事行动也“得到国际法许可”,因为当前叙利亚局势符合“人道主义干涉”的条件,但此份文件并未说服大多数议员,英国最大的反对党工党对军事干预表示疑虑,要求英政府拿出证明叙利亚政府使用化学武器的有力证据,否则英国应等待联合国调查人员报告发布之后再根据国际法采取相应行动。这一决议具有重要转折意义,此后不仅包括法国在内的欧洲国家再未制订不经联合国同意,武力干涉阿拉伯国家内政的计划,而且它也直接影响到美国奥巴马政府对阿萨德政府动武的决策[9],奥巴马虽然在2012年划下阿萨德使用化武,美国就会与欧洲盟友直接干预的红线,但英国下院的表决使其收手,转而同意俄罗斯的建议,以阿萨德政权交出所有化学武器,将化武置于国际监督之下结束了这一风波。最紧密的安全盟友——美国——的犹豫和退缩,连带损伤了欧盟以及法英等欧盟成员国所鼓吹的“阿萨德下台”的战略目标的可信性。


叙利亚战争以2014年9月为界,分为两个阶段:2011年3月至2014年9月,欧盟及其成员国与美国的目标是支持叙利亚反对派,推翻阿萨德政府;2014年9月美国主导的国际联军则将消灭伊斯兰国作为核心目标,同时也没有完全放弃阿萨德下台的原目标。法国、英国、丹麦、荷兰等欧洲国家追随美国对伊斯兰国在叙利亚的目标实施了空中轰炸,但其力度与2015年应巴沙尔邀请参战的俄罗斯相差甚远,同时在战争中,欧洲国家与美国一样,尽量避免将阿萨德政府军作为直接轰炸目标。尽管北约中欧洲成员国的国防总开支是俄罗斯的5倍[10],但独立成体系大规模作战的实力、投入战争的意志和决心都远远落在俄罗斯之下。当然,鉴于规范引领和贸易等“民事”工具是欧盟的主要力量所在,我们还需要对欧盟在叙利亚冲突中的理念和政策工具进行回顾和分析。


二、“激进化”世界主义理念的碰壁


在后冷战时代的世界舞台上,欧盟的外交政策常被认为充满着“理想主义”色彩,这主要源于欧盟的“世界主义”(cosmopolitism)理念,即人类的福祉不是由地理方位或文化区域决定的,国家、种族或是别的区别不应成为那些满足人类基本需求的权利和义务的限制,所有人都应受到平等对待和尊重[11]。它的这种外交理念源自欧洲以和平的制度化和法制化方式推进一体化的自身历史经验、以1950年《欧洲人权公约》开端的以平等的个人主义为核心的人权世界观,以及以康德的《永久和平论》为思想根源的全球宪政主义秩序理想。欧盟的历次重大条约均会标明欧盟的价值观,2009年生效的《里斯本条约》在前言的第二款和第三款即表示:“欧盟建立在尊重人的尊严、自由、民主、平等、法治和尊重人权,包括少数族裔人权的基础上”,“联盟成立的目的就是要增进和平,推广它的价值,提高它的人民的幸福水平”[12]。欧盟从未将这些价值理念限制在自己的境内,它很早就开始对外推广自己的模式。1989年10月,雅克·德洛尔——欧洲一体化史上最出色的欧共体委员会主席之一,在布鲁日的欧洲学院发表演说阐述欧洲的世界观时,即引用了1948年在海牙召开的首届欧洲统一运动大会一位宣言起草者的话:“欧洲的最高目标就是保证人的尊严,以及自由——这一人的尊严的真正形式……我们不仅要在我们的大陆联盟保障我们欧洲已经得到的种种自由,也要将这些自由的益处播撒给世间诸人”[13]。


冷战结束后,随着经济全球化进程的加速拓展、联合国层面人权事业的不断发展和欧盟的不断扩大,欧盟对自己的外交理念愈加自信。2003年欧盟委员会出台的“欧洲安全战略”声明:“欧洲应当准备分担全球的安全责任,建设一个更加美好的世界……建设一个更有力的国际社会,完善国际机制,建设一个以规则为基础的国际秩序是我们的目标……扩展良治、支持社会和政治改革、惩治腐败和滥用权力的行为、建设法治和保护人权是加强国际秩序的最佳途径”[14]。就中东北非地区而言,欧盟自20世纪90年代起,陆续推行了“欧洲-地中海伙伴关系”(1995年启动,又称“巴塞罗那进程”)、“欧洲睦邻政策”(2003年开始纳入中东北非地区)和“地中海联盟”(2008年由法国倡议建立)等制度性计划,在与地中海南岸和西岸国家的贸易、援助协定中加入民主和人权等政治性条款,以财政支持和参与欧盟内部市场等手段鼓励这些国家进行经济结构性改革和法制、民主体制改革,向欧洲“趋同”。其背后的潜在暗语是“西方主导的全球化的胜利,是历史的终结,欧盟将成为未来世界秩序的模范”,因此周边国家也必将走上“自由世界”的民主和市场经济的转型之路[15]。


不过尽管欧盟在价值观上不喜欢中东北非地区的“非自由民主国家”政权,出于维护自己周边安全稳定的现实考量,它的地区政策依然相对审慎。但2010年底突尼斯的“茉莉花革命”开启“阿拉伯之春”,埃及、利比亚、也门、叙利亚等国相继爆发“革命”之后,欧盟的“世界主义”理念开始压制结果主义(包括功利主义)思维,其中东北非政策开始“激进化”。2011年,既法国和英国之后,欧盟也很快对阿拉伯各国国内反对派表示支持,表态支持各国的“民主化”进程。时任欧盟官方智库欧盟安全研究所所长的阿尔瓦多·德瓦斯康赛罗斯乐观地称,如果这一波民主转型成功,“我们就不再无法谈民主的‘阿拉伯例外论’了,在阿拉伯地区我们也可以看到民主是可能的”[16]。2011年3月叙利亚国内冲突发生前后,欧盟委员会连续发表两份以促进“民主”为目的的欧盟新伙伴关系文件[17],更改了欧盟对这一地区既有的以地区稳定为核心的战略目标,转而将核心目标改变为促进该地区的“深度民主”。2011年5月欧盟不经过联合国,启动对叙利亚实施经济制裁和武器禁运,动用自己的政策工具向叙利亚总统巴沙尔·阿萨德施压,要求他停止暴力“镇压”发生在德拉地区的抗议和游行示威活动[18]。到8月份,欧盟外交与安全事务高级代表阿什顿以及法、德、英等成员国首脑纷纷表示阿萨德政权已经丧失合法性[19],应当下台;在法国总统奥朗德2012年6月放出“不排除对叙利亚动武”的说法后,欧洲议会重要议员、比利时前首相伏思达9月11日敦促欧盟军事干涉叙利亚,他表示,鉴于美国国内目前忙于大选,欧盟必须“站在打击巴沙尔政权的最前沿”,用不着等待美国人,欧盟可以单独在叙设置“禁飞区”[20],复制利比亚模式。2012年欧盟开始积极扶植培养叙利亚的反对派,认可“叙利亚全国委员会”为叙利亚人民的合法代表,认为“各反对派组织必须团结起来为建立一个民主、多元、稳定和保障人权的新叙利亚进行和平斗争”,欧盟在干涉叙利亚内政的道路上越走越远。


2014年伊斯兰国崛起之前的叙利亚内战第一阶段,欧盟的外交理念可称为“激进化的世界主义”,它甚至已经违反世界主义的哲学根源——康德在《永久和平论》中的论断。康德的《永久和平论》一书明确将“任何国家均不得以武力干涉其他国家的体制和政权”列为“国与国之间永久和平”的6条先决条款中的一条(第5条),他写道:“如果一个国家由于内部的不和而分裂为两部分,每一部分都自命为一个单独的国家,声称着代表全体……只要这种内争还没有确定,则这一外力干涉就会侵犯一个仅仅纠缠于自己内部的病症却并不依附任何别人的民族的权利了;因此它本身就构成一种既定的侮辱并使一切国家的独立自主得不到保障”[21]。虽然,在欧盟和美国的推动下,2005年联合国首脑会议通过了决议:每个联合国会员国均有保护其平民的责任,如果会员国未能保护其平民,在种族灭绝、战争罪、种族清洗和反人类罪情形下,国际社会有采取各种措施帮助保护平民的责任[22]。但欧盟及其法英等成员国在叙利亚平民伤亡事件没有进行全面客观调查的情况下,就选边站队,没有联合国授权就拟以阻止大规模人道主义灾难的名义军事干预叙内政,并公开支持反政府武装,扶植反对派力量,这是对康德思想的一种背离,是武断的、带有“文明的使命”(mission civilisatrice)[23]色彩的右倾世界主义理念。


在叙利亚内战的第二阶段,欧盟的世界主义遭遇到另一种更加极端的世界主义——伊斯兰国为实体的伊斯兰极端主义思想。伊斯兰国首领巴格达迪2012年7月曾表示,叙利亚这个国家应该从地图上抹去,他呼吁实施“伊斯兰教法(sharia)”,建立“乌玛”(ummah)[24],消除第一次世界大战期间英国和法国殖民者签订的“赛克斯-皮科”协议所画下的叙利亚边界,去除邪恶的民族主义和可恨的爱国主义,将人们带回伊斯兰国。伊斯兰国不承认人为划定的边界,除了伊斯兰之外不相信任何国家属性[25]。伊斯兰极端思想的传播也展现出全球化的特征,投奔IS的圣战者比过去二十年加入恐怖组织的人还多[26],欧洲、美国等西方世界已有数千人(穆斯林和非穆斯林)购买单程机票飞到土耳其,再转乘大巴到达叙利亚和伊拉克与土耳其的边境,加入“圣战”[27]。数百名参加叙利亚的极端分子,返回欧洲,图谋在欧洲发动“圣战”。2015年1月和11月巴黎两次遭恐怖袭击、2016年3月布鲁塞尔恐怖袭击案,以及相当数量的小型袭击和恐袭预谋策划中都有这些“出口转内销”圣战分子的影子[28]。


更重要的是,欧盟激进的世界主义理念忽略了维持叙利亚和平和秩序的意义,在叙利亚无情而复杂的地缘政治现实面前反证了现实主义者,如亨利·基辛格“和平是最大的道德”论断[29]的正确。到2013年,“阿拉伯之春”已经变成“阿拉伯之冬”和“阿拉伯之乱”[30],叙利亚内战不断升级,变成美国、俄罗斯、伊朗、土耳其、沙特等全球大国和区域大国的“代理人战争”,并滋生和助长了比“基地组织”更为残忍的恐怖组织——伊斯兰国的崛起。40多万人失去生命,超过1150万叙利亚人因战乱背井离乡,叙利亚战争变为冷战后世界导致人们流离失所最大规模的一场冲突。具有反讽意味的是,欧盟为了防止人道主义灾难的行动却反而造成二战后最大的一场人道主义灾难[31]。自2015年开始,大批叙利亚难民开始涌向欧洲,成为冲击欧盟的“欧洲难民危机”的重要组成部分,据欧盟统计局的数据,截止2016年6月底前拟在欧盟范围内申请难民庇护的110万人中,30%来自叙利亚[32]。欧盟及以德国为首的欧盟国家秉承世界主义理念敞开双臂欢迎难民,却再一次证明理想在现实面前的“脆弱”:欧盟成员国在接收难民问题上态度不一,匈牙利、波兰、捷克、奥地利公然违反欧盟指令,拒绝接收或自主设定接收难民上限,德国等欢迎难民的国家也陷入一系列融入难民的社会、安全和文化难题之中。难民问题成为英国公民2016年7月公投中选择退欧的重要原因,同时欧洲大陆各国“反移民、反欧盟”极右政党因难民危机声势大涨,直接威胁到欧盟自身的生存。


三、外交政策工具箱的失效


如前所述,欧盟的外交政策工具箱主要是按照民事力量(civilian power)的要求进行配置的:武器禁运和经济制裁、人道主义援助、发展援助、支持对象国的“改革”、资助非政府组织、与希望加入自己的国家签署“联系国”协定或与其开展入盟谈判等,是欧盟落实自己外交理念的主要政策工具。


“联系国”协定是欧盟稳定周边、推行自己的理念和影响不可能接纳入盟的对象国最有效的工具。叙利亚也曾是“欧盟睦邻政策”的框架成员国,2008年欧盟曾与叙利亚签署联系国协议草案,草案列出了叙利亚修改关税规则,进行制度变革等内容,当年7月叙利亚阿萨德政府在巴黎也参与了“地中海联盟”的启动进程。但2009年10月欧盟成员国同意准备与叙利亚签署“联系国协定”时,阿萨德回应说需要更多时间来核查此协议,推迟了这一进程的启动。到2011年叙利亚危机爆发,欧盟决定冻结此项协定[33]。至此,双方均无意推进双边关系的制度化,欧盟外交政策工具箱中的此一“利器”没能出炉发挥作用。叙利亚危机中,欧盟主要使用了制裁、外交孤立和人道主义援助三种工具,以发挥自己贸易性力量、规范性力量和联系节点的特点,但这三种外交政策工具却均未收到预期成效:


1.强化对叙利亚阿萨德政府的经济制裁和武器禁运。欧盟和美国一道,是世界上最大


的两大经济体,市场体量大,世界其他地区和国家冀望进入欧盟的市场;同时欧盟实行共同贸易政策,贸易是欧盟机构的专属权能,属于共同体化程度最深的第一支柱。叙利亚经济主要依赖石油出口,而欧洲市场是叙利亚的主要销售地,叙约95%石油的出口目的地是法国、意大利、荷兰、奥地利等欧洲国家,所以欧盟认为经济制裁可以有效向巴沙尔现政权施压,实现人道主义保护和巴沙尔下台等外交目标。


欧盟对叙利亚的制裁大致可以分为三个阶段:第一阶段是2011年5月至8月,这一时期欧盟对叙的制裁属于“定点”制裁,制裁内容一是实行武器禁运,二是对包括总统巴萨尔·阿萨德在内的23名高级官员、高级将领、情报主管实行限制性措施(冻结资产、实施旅行禁令等)其中心目的是迫使阿萨德政府停止“镇压”行动;2011年9月,欧盟开始对叙利亚的第二阶段的制裁,其目标已经升级为令阿萨德政府垮台或者发生内部政变[34],制裁措施更加严厉,包括禁止成员国从叙利亚进出口石油、进行黄金等贵金属交易,冻结叙利亚中央银行的资产,增加实行限制性措施的叙利亚个人清单等。美国同期也推出了类似制裁措施,欧美的制裁取得一定的效果,叙利亚对欧盟的出口下降90%,进口降低了61%[35],到2013年7月,叙利亚经济比内战前缩水45%,失业率上升5倍,叙利亚货币——叙利亚镑贬值为原有币值的六分之一[36]。叙政府军一些军官的确叛逃,成立了叙利亚自由军,成为叙利亚反政府军的主要组成部分。但与此同时,叙利亚政府开始逐步调整政策适应制裁,将其经济结构转为“战时经济”,开展了“向东看”运动,鼓励叙利亚商人去伊朗、伊拉克、印度和中国寻找商业合作机会,同时叙利亚的经济活动也绕开制裁,通过俄罗斯和伊朗的银行开设户头进行交易,叙利亚政府采取“对冲”战略,通过多元化分散经营,重建起生产和贸易,大大冲销了欧盟、美国和海湾阿拉伯国家对叙实施的全球和地区经济制裁的效力。从2013年开始,欧盟的制裁进入混乱的第三阶段,欧盟制裁的核心目标已经不再明确:一方面因为叙利亚反对派已经占领了很大比例的叙利亚油田,欧盟解除了对反对派控制区域的出口限制,同时当黎巴嫩真主党武装加入战局后,欧盟将黎巴嫩真主党也加入到恐怖组织名单中,另一方面随着伊斯兰国的崛起,部分抵抗阿萨德政府的反政府武装加入伊斯兰国所谓“创建全球伊斯兰哈里发”的运动之中,欧盟外交政策的核心目标开始转向反恐和消灭伊斯兰国,它也放缓了列入制裁阿萨德政府名单的新自然人和法人的数量和频率。


整体来看,欧盟对叙利亚的制裁无疑对阿萨德政府产生了明显的负面效应,但是没有达到威胁其政权生存的程度,在西方和逊尼派阿拉伯国家之外,叙利亚政府找到了新的经济合作伙伴和贸易对象。同时,伊斯兰国等恐怖组织的暴行,也使得叙利亚国内的企业界人士害怕接受一个恐怖政权的统治,因而更加认同阿萨德政府,愿意与政府站在一起,使得欧盟制裁的效力大打折扣。此外,欧盟自己政策目标在反恐和推翻阿萨德政权之间游移,也降低了叙利亚民众对欧盟和西方制裁决定的信心。最后,欧盟和美国的制裁大大增加了西方对叙人道主义救援的难度,联合国西亚经济社会委员会的一份内部评估报告指出,美欧对叙银行业的制裁导致人道主义组织几乎无法将资金转入叙利亚,贸易制裁则使得援助组织在向叙利亚民众提供医疗用品等必需物资前,必须向美欧主管行政部门申请特殊许可证,但行政部门的官僚作风经常让人道组织不得不花高价聘请律师通过诉讼争取许可证,律师费常常高过援助物资的价值。欧美的制裁反而方便了拥有或熟悉地下经济和规制网络的伊斯兰国和基地组织等恐怖组织转移资金和进行交易[37]。


2.外交孤立叙利亚现政府,动用除军事手段之外的多种方式帮助反对派。首先,在联


合国层面,从2011年10月法国、英国、葡萄牙和德国在安理会提交谴责和制裁叙利亚政府草案开始,截止到2017年2月,欧盟的部分成员国和美国联合阿拉伯联盟等地区组织和海湾国家共7次在联合国安理会提交干涉叙利亚内政问题草案,其中包括谴责叙利亚政府违反人权、使用化学武器、要求国际刑事法庭起诉阿萨德政府官员、对叙利亚政府实施武器禁运和全面制裁等内容。但7次表决,俄罗斯均予以否决,中国除了2016年10月对法国提交的提案投了弃权票外,其余6次均与俄罗斯一起投下反对票。俄中两国均认为在人道主义问题没有调查清楚,而且叙利亚反对派中混有大量恐怖分子的情况下,贸然制裁是不恰当的。同时也有西方外交官认为,利比亚危机中英国、法国和美国过度解释联合国安理会1973号决议“采取一切必要措施”,直接军事打击卡扎菲政府军队的行为使得中俄对英法美失去了信任[38]。


其次,给予叙利亚反对派合法性地位。欧盟在2012年3月23日的外长会议结论中,提出它“愿意接触所有坚持非暴力、包容和民主价值的叙利亚反对派,支持它们发表一份具有广泛性和包容性的纲领”;欧盟很快将主要由流亡海外的叙利亚人组成,没有国内根基的“叙利亚全国委员会”(SNC)[39]树立为叙利亚的合法政权,积极支持法国总统萨科齐筹办的“叙利亚人民之友”国际会议。2014年6月巴沙尔·阿萨德在叙利亚总统选举中获胜,再次连任后,欧盟发表声明说,这一选举结果不能算是“真正的民主投票过程”。但是,叙利亚反对派的组成极其复杂,没有形成一支统一的力量,欧盟和西方扶植的“叙利亚全国委员会”(2011年9月成立,12月下设“叙利亚全国联盟”)在当地并不具有权威,最大的反政府军组织都不愿意接受其领导[40]。而且叙利亚反政府军并非全部都是温和派或民族主义的世俗派,近一半反对阿萨德的力量是伊斯兰极端分子[41],比如努斯拉阵线2014年就加入了伊斯兰国,他们反过来开始杀戮叙利亚温和反对派派别。


再次,向叙利亚反对派提供技术和人力支持。欧盟许诺“一旦发生真正的民主转型,欧盟就将与叙利亚在各互利领域发展新的、规模宏大的伙伴关系,包括启动援助、加强贸易和经济关系,以及支持叙利亚的司法和政治转型”[42]。德国和美国一道,在约旦的营地里训练叙利亚反对派士兵,英国情报机构和美国中央情报局紧密合作,为叙利亚温和派反政府力量、甚至部分思想极端,后来投奔伊斯兰国的反政府军提供武器和进行技术培训,他们中的很多人拿着西方武器走上“圣战”之路,反而让欧盟处于恐怖袭击的危险之中。


3.人道主义及其他援助。截止2017年1月,欧盟整体(欧盟及其成员国)向叙利亚


及邻近地区提供了超过94亿欧元的援助,是叙利亚危机和内战最大的援助提供方[43]。欧盟机构动员了超过9亿欧元的资金援助叙利亚,其中6亿用于人道主义救援,向交战地带和受围困的民众提供食物、紧急医疗用具和药品、帐篷、饮用水和卫生用品,支援联合国儿童基金会(UNICEF)防治儿童脊髓灰质炎的活动。欧盟还向土耳其、约旦和黎巴嫩的叙利亚难民营中超过115万叙利亚难民提供生活必需品、医药和心理辅导等物资和人力支持。但欧盟的人道主义救援资金在庞大的难民数字面前显得“杯水车薪”,黎巴嫩的难民人数达100万,占黎巴嫩总人口的22%,约旦的难民人数为60万,占约旦总人口的9%,土耳其接纳了270万难民,为其总人口的3%。2015年在大量叙利亚难民涌向欧洲后,欧盟开始着力通过增加援助的方式稳定土耳其的情绪,2016年3月与土耳其签署难民协议,承诺向土提供30亿欧元资金,改善土境内的难民生活处境,并许诺2018年底前再启动额外的30亿欧元资金,不过在土耳其2016年7月发生未遂政变,土总统埃尔多安启动宪法改革后,欧土关系急转直下,欧盟的援助资金是否还会到位被打上了问号。


除了人道主义救援资金之外,欧盟还动用了其他政策工具的预算援助叙利亚反对派控制地区,如使用“欧盟睦邻政策”项下的资金资助教育、地方治理、公民社会建设,“发展合作工具”提高叙利亚部分地区的食品安全程度,以及“稳定与和平”工具和“欧洲民主和人权工具”援助叙利亚公民组织,支援所谓的“人权捍卫者”的活动。在欧盟委员会2017年3月新推出的《欧盟叙利亚战略》里,欧盟表示将“继续向叙利亚分享促进民主、人权和言论自由的公民社会组织提供实质性支持”,在反对派控制的区域帮助建设地方民事治理结构,如筹建地方议会和其它行政管理机构,提高政府部门服务的透明度、参与性和负责程度,防止民事政府被军队干政等。[44]欧盟的这些基础性民事建设投入着眼长远,并带有鲜明的欧洲价值理念,但它们在叙利亚战局尚不明朗的情况下,无法对战后安排总体布局产生决定性影响。


四、结论及展望


本文从实力、理念和政策工具三个角度切入分析了欧盟为何在叙利亚内战中沦为“二流角色”的过程。叙利亚内战充分暴露出欧盟硬实力不足的短处,在美国奥巴马政府在中东实行战略收缩,不愿牵头进行军事干涉之后,欧盟和法英等成员国无力单独贯彻其推翻叙利亚阿萨德政府的战略目标,当伊朗和俄罗斯实质性介入叙内战,直接援助叙政府军后,包括法国在内的欧盟国家更是忌惮与俄伊等军事强国发生直接冲突的风险,不得不向后退缩,使得西方在叙利亚陷入“无领导”窘境。2017年1月,在俄罗斯、伊朗和土耳其的担保下,叙利亚政府与反对派在阿斯塔纳举行和谈,反映出叙利亚政府军在战场上的优势地位。西方是否能够翻转叙利亚局势,决定因素不是欧盟,依然是美国特朗普政府的态度和解决思路。


欧盟的外交理念是一种“后现代主义”思维[45],但是这种“世界主义”的欧盟规范在当今世界的推广具有地域性的限制,而且需要一定的制度和物质条件。“欧洲化”比较成功的国家,均位于欧盟的周边,比如巴尔干地区国家,或者是已经加入了欧盟的中东欧诸国,这些国家并非单纯只是受到欧盟“世界主义”理想的感染,欧盟向它们展示了“变为欧盟成员国的诱惑”,并以结构基金和聚合基金等政策工具对其进行经济援助,经济考量是这些对象国倒向欧盟不可忽视的因素[46]。但历史证明叙利亚所在的中东地区并非欧盟发挥软实力的合适“场域”,“阿拉伯之春”反而酿就利比亚的无政府状态,突尼斯政局不稳,埃及重回军人统治,叙利亚、也门陷入血腥内战,反而极大地损伤了欧盟和美国在阿拉伯地区的信誉,曾被欧美视为合作范例的利比亚战争已经成为失败干预的典型[47],叙利亚内战中伊斯兰国极端恐怖势力的壮大也从一个侧面表明欧盟的世界主义规范在中东没有足够的吸引力。


欧盟及其成员国的各种民事政策工具未能有效维护自己的安全和社会利益,叙利亚还成为酿造欧洲难民危机的主要难民源,欧盟对此也进行了反思。欧盟对外行动署2016年6月份出台新的《欧盟外交与安全全球战略》,提出要以“有原则的务实主义”指导欧盟未来的对外行动,指出欧洲安全秩序的核心是主权、独立和国家的领土完整,边境的不可侵犯和争端的和平解决;报告还提出了比较偏向安全和国家管理能力的“韧性”概念,指出“一个有韧性的国家就是一个安全的国家,而安全是繁荣和民主的核心要素”,认为欧盟需要着力帮助周边及中亚、中东北非等不稳定地区国家和社会的“韧性”建设,而不再着力宣扬所谓的“民主”和“良治”;报告也意识到“积极的变化只能从自己家中产生,而且需要多年才能成熟”,所以欧盟要避免不成熟的提前介入[48]。至少从欧盟对外行动署的表态来看,稳定和安全已经取代人权和民主成为欧盟首要考虑要素,欧洲过于浪漫和理想化的世界主义出现了退潮。


[1] 赵晨,中国社会科学院欧洲研究所副研究员。本研究是中国外交部中欧关系研究指南针计划项目资助课题的阶段性成果,项目编号为KT201612。

[2] Global Centre for the Responsibility to Protect, “Syria”, http://www.globalr2p.org/regions/syria, 2017年4月1日访问。

[3] Marc Pierini, “In search of an EU role in the Syrian war”, Carnegie Europe, August 2016, p.3.

[4] Ian Manners, “Normative Power Europe: A Contradiction in Terms?”, Journal of Common Market Studies, Vol. 40, No. 2, 2002, pp. 235-258.

[5] Sophie Meunier and Kalypso Nicolaidis, “The European Union as a Conflicted Trade Power”, Journal of European Public Policy, vol.6, Sep. 2006, pp.906-925.

[6] Francois Duchene, “Europe’s Role in World Peace”, in R. Mayne ed., Europe Tommorrow: Sixteen Europeans Look Ahead, London: Fontana, 1972, pp. 32-37.

[7] Christian Moelling, “Europe without Defence”, SWP Comments 38, November 2011.

[8] 美国现实主义国际关系学者斯蒂芬•沃尔特认为,威胁主要源于综合实力、地缘的毗邻性、进攻实力和侵略意图四个方面,尤其指出“意图而不是实力,是关键”。见(美)斯蒂芬·沃尔特:《联盟的起源》,周丕启译,北京:北京大学出版社2007年11月,第24页。

[9] Marc Pierini, “In search of an EU role in the Syrian war”, Carnegie Europe, August 2016, p.5.

[10] (美)斯蒂芬·沃尔特:“美国时代的终结”,周岳峰译,《国外社会科学文摘》2012年第5期。

[11] David Held, “Cosmopolitanism”, David Held and Anthony McGrew ed., Governing Globalization, Polity Press, 2002, p.305-324.

[12] Council of the European Union, “Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the functioning of the European Union”, Article 2 and Article 3, Brussels, 15 April 2008.

[13] Denis de Rougemont, quoted by Jacques Delors in his address of 17 Oct. 1989 to the College d’Europe in Bruges, http://www.ena.lu/address_given_jacques_delors_bruges_17_october-1989-020004200.html. accessed 24 Nov. 2016. 参见Albert Bressand, “Between Kant and Machiavelli”, International Affairs 87:1, 2011, p.62.

[14] European Union, “A secure Europe in a better world: European Security Strategy”, December 2003, https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf, accessed 21 Dec. 2016.

[15] Ulrich Speck,” EU faces tough choices in the neighbourhood”, https://euobserver.com/opinion/128728. 转引自金玲:“难民危机背景下欧盟周边治理困境及其务实调整”,《当代世界与社会主义》2016年第6期。

[16] Leigh Phillips, “EU to Cairo: Respect ‘Legitimate Yearnings’ of Citizens”, Euobserver, Jan.26, 2011.

[17] European Commission and High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, “A Partnership for Democracy and Shared Prosperity with the Southern Mediterranean,Brussels, March 8. 2011,COM(2011) 200 final; European Commission and High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, A new response to a changing Neighborhood,Brussels, May 25, 2011,COM(2011) 303.

[18] Iana Dreyer and Jose Luengo-Cabrera, “On target? EU sanctions as security policy tools”, EUISS Reports, No.25, September 2015, p.67.

[19] 2011年8月19日,欧盟外交与安全事务高级代表凯瑟琳·阿什顿称大马士革已经丧失了所有的合法性。

[20] 刘睿、葛元芬:“法外长帮多名叙高官叛逃,欧盟对叙动武声音浮现”,《环球时报》2012年9月13日。

[21] (德)康德:《历史理性批判文集》,何兆武译,北京:商务印书馆1990年版,第104-105页。

[22] 2005 World Summit Outcome, General Assembly of United Nations, paras.138 and 139, A/60/L.1, 15 September 2005.

[23] Karoline Postel-Vinay, “The historicity of European normative power”, in Zaki Laidi ed., EU Foreign Policy in a Globalized World: Normative Power and Social Preferences, Oxon: Routledge, 2010, p.45.

[24] 乌玛指突破了阿拉伯氏族、部落的血缘关系,以宗教和地区为社会组织的基础的政教合一的穆斯林公社式的政权。

[25] Jeremy M. Sharp and Christopher M. Blanchard, Armed Conflict in Syria: US and International Response, Congressional Research Service, 21August, 2012, p.8.

[26] Nicholas J. Rasmussen, Director, National Counterterrorism Center (US), ‘Hearing before the House Committee on Homeland Security “Countering Violent Islamist Extremism: The Urgent Threat of Foreign Fighters and Homegrown Terror”’, February 1, 2015.

[27] 2016年2月美国国家安全局局长詹姆斯·克拉珀(James Clapper)在美国参议院军备委员会接受质询时表示,至少有6600名西方人在2012年后加入伊斯兰国。James R Clapper, “Worldwide Threat Assessment of the US Intelligence Community”, Statement for the Record, Senate Armed Services Committee,9 February 2016, 5, http://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Clapper_02-09-16.pdf.

[28] Lydia Khalil and Rodger Shanahan, “Foreign Fighters in Syria and Iraq: The Day after”, Lowy Institute Analysis, Lowy Institute for International Policy, Sep. 2016, p.9.

[29] 转引自(美)约瑟夫·奈:《软权力与硬权力》,门洪华译,北京:北京大学出版社2005年版,第59页。

[30] 2014年叙利亚总统巴萨尔在连任总统后宣告“阿拉伯之春”已结束。但“阿拉伯之春”的所谓“民主化”进程在2013年就已完全停滞了。Tanja A. Boerzel, Assem Dandashly and Thomas Risse, “Responses to the ‘Arabellions’: The EU in comparative Perspective-Introduction”, Journal of European Integration, vol.37, No.1, pp.1-17, 2015.

[31] 欧盟委员会网站坦承叙利亚冲突已经引发二战后世界最大的一场人道主义危机。http://ec.europa.eu/echo/files/aid/countries/factsheets/syria_en.pdf, 2017年4月2日访问。

[32] http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/7662180/3-22092016-AP-EN.pdf/22f5de3b-b5a8-4195-82fe-3072a4a08146, 2017年1月22日访问。

[33] Iana Dreyer and Jose Luengo-Cabrera, “On target? EU sanctions as security policy tools”, EUISS Reports, No.25, September 2015, p.73.

[34] Paul Danahar, The New Middle East: The World after the Arab Spring, London: Bloomsbury, 2015, p.382.

[35] Iana Dreyer and Jose Luengo-Cabrera, “On target? EU sanctions as security policy tools”, EUISS Reports, No.25, September 2015, p.68-71.

[36] Anne Bernard, “Syria weigns its tactics as pillars of its economy continue to crumble”, The New York Times, July 13, 2013.

[37] Justine Walker, “Study on Humanitarian Impact of Syria-Related Unilateral Restrictive Measures”, A Report prepared for the United Nations Economic and Social Commission for Western Asia “National Agenda for the Future of Syria”, 16 May, 2016.

[38] Paul Danahar, The New Middle East: The World after the Arab Spring, London: Bloomsbury, 2015, p.392-393.

[39] 叙利亚全国委员会的第一任主席伯翰·加利昂是居住巴黎的大学教授。

[40] Paul Danahar, The New Middle East: The World after the Arab Spring, London: Bloomsbury, 2015, p.406.

[41] Ben Farmer and Ruth Sherlock, “Syria: nearly half rebel fighters are jihadists or hardline Islamists, says HIS Jane’s report”, Telegraph, 15 Sep. 2013.

[42] European Council, “Council Conclusions on Syria”, 3183rd Foreign Affairs Council Meeting, Brussels, 23 July 2012. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/foraff/129234.pdf.

[43] European Commission, “Elements for an EU Strategy for Syria”, JOIN(2017)11 final, Strasbourg, 14.3.2017, p.4.

[44] European Commission, “Elements for an EU Strategy for Syria”, JOIN(2017)11 final, Strasbourg, 14.3.2017.

[45] (英)罗伯特·库珀:《和平箴言:21世纪的秩序与混乱》,吴云、庞中英等译,北京:北京大学出版社2007年版。

[46] Frank Schimmelfennig, “The Community Trap: Liberal Norms, Rhetorical Actions and the Eastern Enlargement of the European Union”, International Organization, Vol. 55, No. 1, 2001. 赵晨:“欧盟如何向外扩展民主:历史、特点和个案分析”,《世界经济与政治》2007年第5期。

[47] 美国前总统奥巴马2014年8月承认利比亚干预行动是一场巨大的错误。Barack Obama, “Obama on the world”, New York Times video, 8 August 2014.

[48] European Union, “Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe: A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy”, June 2016. https://europa.eu/globalstrategy/sites/globalstrategy/files/regions/files/eugs_review_web.pdf.


原载《欧洲研究》2017年第2期


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