陈志武:代议制与市场:划分四类国家——收入机会的政治经济学

选择字号:   本文共阅读 8134 次 更新时间:2006-09-23 11:10:45

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陈志武 (进入专栏)  

  

  摘要

  

  中国日益严重的贫富差距应该归咎于市场化改革吗?很多人说是。他们认为:要想减少贫富差距,中国就应该停止国企民营化和其他一些市场化改革。本文将说明,这种看法是错误的。实现和谐社会的办法不是回到过去的国家所有制和政府管制经济,而是加速市场化改革和建立民主政治。

  在这篇长文中,关注的焦点是收入机会的政治经济学。为便于分析,我们根据一个国家“是否具有代议制政府”和“是否具有充分的自由市场经济”将国家形态分成四种类型:第一类国家拥有代议制政府又是市场经济,例如:美国、英国和加拿大;第二类国家拥有代议制政府但是非市场经济,意大利、法国、日本和印度近似于这一类型;第三类国家有非代议制政府,但却是市场经济,这种类型现在少见,但在现代民主政治产生之前许多传统社会,包括不同朝代的中国都属于这一类;第四类国家拥有非代议制政府同时又是非自由市场经济,当今的中国、前苏联和从前的社会主义国家都属于这一类。

  证据显示,在第一和第二类国家中,不同地区的人均收入都会逐渐趋同。从这一点看,由于民主制度能减弱政府权力被不公平使用的空间,所以它是缩小社会收入差距的决定性因素。而在民主国家中,收入趋同的收敛速度又不同。该速度取决于经济国有化、政府管制程度:一个国家的经济国有化程度越低,在经济发展过程中各地区的人均收入趋同越迅速。这说明非国有经济、市场化对减少收入差距具有促进作用。

  理论上,政府通过控制金融系统以及其它资源,可以找到一条比市场配置更有效地平衡收入差距的道路。但中国建国以来的经验事实恰恰相反:政府对经济的控制(不论是通过计划经济还是通过对银行的垄断和宏观调控)越强,地区间收入差距不仅不缩,反而越扩越大。我们观察到,从北京到各省会城市,到地区市,再到县一级,人均固定资产投资从最高点依次下降至最低点,人均GDP当然也从最高依次下降至最低。这种行政权力级别与人均收入结构之间的匹配是由不平等的投资分配造成的。

  传统上,我们总把资源配置应该由政府还是由市场主导的问题跟选择公平还是效率的问题等同起来,好像政府就等于公平,选择由政府配置就等于实现了公平原则。—— 没想到公平只有在相配的权力制约机制下才可能得到保证。实际上,按地区分,北京、上海等大城市的人均投资最高,但边际投资回报最低。相反,中部和西南省份的边际投资回报最高,但人均投资却最少。也就是说,当资源不是由市场而是由政府配置,而政府配置权力又缺乏民主制衡的时候,其结果是,资源配置既不遵照效率原则,又不符合公平原则,而是遵照权力关系原则。于是,哪里掌控的权力越大,那里的发展机会就越好,使地区间经济差异达到最大,而不是降低。选择政府配置资源的结果不是促进了公平,而是最大化了权力的作用空间。

  所以,市场化改革并不是收入差距恶化的根源,它只不过是把本来一直隐蔽存在、更深层的制度机制问题以更夸张的形式表露出来。换句话说,市场化改革是问题的表,权力制约机制缺乏才是收入差距恶化的本。如果要减少贫富差距、实现社会平衡发展,应该做的恰恰是推进根本性的宪政民主建设,深化(而不是中止)市场化改革,向民营企业开放更多的领域,给民企与国企平等竞争的权利。通过减少政府对资源配置的控制,至少能把不受制约的权力所可能带来的收入机会扭曲缩到尽可能的小。

  为什么地区间、城乡间、社会阶层之间的收入差距在日益恶化?时下一种普遍的看法认为是由市场化改革所致,认为民营化改革、私有经济是其根源。于是,政府开始反思经济改革方向,减慢国有企业民营化进程,同时以宏观调控名义重新加强对经济的管制。一些学者甚至呼吁停止民营化、停止市场化改革,觉得保住国有企业、国有银行、国家财政“三位一体”的体制才能制止贫富差距的恶化。

  当然,这种看法不是什么新鲜事。事实上,几百年来,很多思想家和普通百姓都认为私有制和自由市场交易是万恶之源,是导致收入不平等和社会动乱的根源。按照这个逻辑,为了实现“公平”,国家当然最好是拥有所有的生产资料,保证对金融的绝对垄断,严密管制经济,把所有的“资本主义尾巴”都割掉,不让市场有任何自由发挥的空间。正是出于这样一种逻辑,才有前苏联、东欧、1978年以前的中国、1991年前的印度以及其它前社会主义国家的计划经济。也正是由于这样一种思路,众多西欧国家虽然在二战结束之后没有大规模进行财产国有化,但也都加强了对经济的管制,限制市场的空间并让政府经营新兴工业。

  到了1980年代,各国的国有企业都负债累累、效率低下,迫使它们竞相开展大规模的私有化运动,以增强其企业在全球化国际竞争中的优势。虽然过去二十几年各国逆转了当年的国有化举措并放松了对市场的管制,可是,在大多数人眼里,他们还是认为私有制和自由市场或许有利于提高效率、促进经济增长,但却会使收入不平等恶化。——事实上,不仅在中国,而且在其它国家,许多人也把他们国家日益恶化的收入不平等归咎于私有化和市场化改革。所以,这种看法不只是在中国有,而是相当普遍。既然如此,我们就有必要研究国有制和政府经济管制是否真的更有利于社会的收入公正,弄清楚人类的实际经历到底如何。

  造成收入不平等的原因很多,有的是由技术变革、市场范围的扩大而引起,有的是国民迁居的不自由、就业机会和教育机会的不平等所至。本文中,我想集中回答的问题是:国有制和政府对经济的管制真的有利于缩小贫富差距吗?换句话说,政府的经济管制会否反而增加更多的不平等呢?这个问题听起来奇怪,因为它与传统的“政府能纠正市场缺点、公有制能纠正私有制弊病”的观念相悖。但,如果事实证明政府对经济的控制反而产生更多的不平等,那么最近的政策变动或许会违背追求平衡发展的初衷。如果是这样,为了实现平衡发展,政府应该做的恰恰是要深化市场化改革,而不是中止。

  

   分析框架:四种国家体制

  

  以中国经济、特别是改革开放之前的经济为例,其突出特点是国有企业、国有银行、国家财政“三位一体”的计划经济体制。在政府掌控所有资源配置、所有生产计划与销售、所有金融储蓄的时候,从理论上讲,通过国家的控制可避免很多浪费,也可克服资源在不同地区、不同社会阶层间的不平等配置。这听起来确实不错,如果做的好那当然最好。但是,从另一方面讲,这也使道德风险、腐败空间达到最大,如果做的不好,这种人为的管制可导致极端的不平等,最大化地区间的不平衡。比如说,政府通过国有商业银行和政策银行几乎控制了从全国各地收集的全部资金,这种对老百姓储蓄的绝对垄断使政府可以任意选择扶持某些区域、忽视其它区域,引起显著的地区间差异和收入机会不平等。看看北京跟山西、江西、湖南、云南等省的差别,我们既能看到这种资源调配的威力,也能看到它的极端不公平。—— 我们稍后再回到中国的经历,开始还是让我们理清一种分析问题的框架。

  一般而言,国家既是规则的制定者,又是唯一可合法使用暴力执行规则的组织,这两方面已经给国家至高无上的权力,本身已蕴含巨大的道德风险或说腐败空间。如果再让它取代民间、取代个人成为企业的所有者和经营者(球员),那么这种安排所蕴含的道德风险就更加无穷大了。

  既然如此,保证地区间、群体间经济机会平等的问题就成了根本性的制度设计问题。为便于讨论什么样的制度安排更有利于降低不平等,我们从两个角度来对国家形态做分类:第一是看它有代议制还是非代议制政府,第二看它是市场经济还是非市场经济。代议制政府的核心在于监督制约国家立法权、执法权以及资源配置权的使用,目的是降低由国家权力带来的道德风险,防止国家权力被滥用。

  由此我们得出四种组合,或说四类国家形态:(1)代议制政府加市场经济(以下简称为“第一类国家”);(2)代议制政府与非市场经济(“第二类国家”);(3)非代议制政府与市场经济(“第三类国家”);(4)非代议制政府与非市场经济(“第四类国家”)。当然,现实的情况不可能如此纯粹,因为世界上不存在纯粹的自由市场经济。但为了简化讨论,我们还是以这四类国家形态在为基本分析框架。

  实际中,第一类国家包括美国、英国、加拿大和澳大利亚等。在现今世界上很难找到纯粹的第二类国家,但法国、意大利、日本和印度可能最接近这一类型的国家,在这些国家中,政府仍然在资源配置、行业准入管制中起着重要作用,国有企业在某些产业中也占相当的份量。比如,1979-1991年间,意大利的国有企业产值占意大利GDP的14.8%, 法国国有企业产值占GDP的10.5%,而美国的国有企业只占其GDP的1.2%。 1955年,日本国有企业占其GDP的24%,之后就逐渐下降至近期的12%。但我们知道,日本政府对经济的控制是通过工业计划和严格的行业管制,而不是直接的国有企业来实现的。

  第三类国家在今天更加少见,但是在现代民主制度出现之前历史上大多数国家都属于这一类型,没有代议制政府但其经济还主要由市场来决定。例如,20世纪初之前的中国就属于这种类型,专制的皇帝和他的朝廷不是民选的,但他们并未控制全国的生产资料,民间经济基本由市场供求决定。按理说,这种国家形态不是一个稳定的均衡状态,因为如果皇帝的权力不受任何制约,那么即使当初的社会财富不是他的,他也可随意将民脂民膏夺为国有,使国家形态转变为第四类。之所以中国在各个朝代都能停留在第三类国家状态中,关键是在晚清之前中国不具备两样东西:既没有全国范围内大规模的运输系统。又没有全国性的现代银行体系,中国的第一个现代银行——户部银行成立于1898年。在这样的情况下,即使皇帝想要调配全国各地的资源来重点发展一个地区(例如,首都),他这样做的能力也微乎其微。一方面他没有遍及全国的银行帮他收集民间资本,另一方面要把华南、华东的资源调到北京谈何容易。换句话说,除了征税和制定某些商业规则外,在当时缺乏规模交通运输网以及银行体系的情况下,尽管皇帝和其朝廷文武并非民选的代议制政府,但天高皇帝远,他们对社会能造成的破坏相对有限,其道德风险远远不如在现代交通运输与现代银行支持下的非代议制政府所可能带来的那么大。实际上,在有些朝代时期,各地方州府、县府享有较高的管制权,包括可以发行本地的纸币、银钱和铜钱,这些也从一定角度限制了腐败皇权所能摄取的民脂民膏程度。

  到今天,还有几个国家属于第四类,包括中国、北朝鲜、越南和古巴。1990年左右进行私有化之前,俄罗斯和东欧国家也属于这一类型。这种“非代议制政府”与“非市场经济”的组合不仅把社会资源通过现代运输技术和银行体系集中由官员调配,而且让官员们在不受老百姓监督制约的情况下调配全社会资源。

  那么,这四类国家形态中,哪一种更有利于降低地区间、社会阶层间的不平等呢?

  

  两类代议制国家的共性与差异

  

  我们先讨论各国家形态对地区间收入分布的影响。过去20几年里,许多经济学家对不同国家的跨地区收入水平的趋同和分离规律做了仔细研究。一般而言,测度地区间收入不平等程度的指标有两种:各地区人均收入的方差系数以及地区间人均收入的逼近速度。前者等于各地人均收入的标准方差除以全国人均收入,后者反映的是穷困地区以多快的速度向全国平均收入靠近。

  在详细讨论中国的经历之前,让我们先看看其它国家的情况。这里需要说明,由于第三类国家今天已难找到,而当年的第四类国家又没有留下可用的数据,所以本文只能根据第一和第二类国家以及中国的经验数据来回答我们的核心问题。著名经济学家 Barro和Sala-I-Martin收集了美国50个州在1880-1990年间、日本47个行政区在1930-1990年间和西欧国家不同地区在1950-1990年间各地区人均收入的方差系数以及逼近速度。 Cashin 和Sahay 研究估算了印度在1961-1991年的情况。

  美国、西欧、日本、印度这些国家都以民主代议制政体为基础,但对经济的控制以及国家以所有者、经营者参与经济的程度却各有千秋。这里我们用各国在1978-1991间国有企业产值占GDP的百分比,来测度各国对经济控制的程度,数据来源是世界银行的一份研究报告。 国有企业占GDP的百分比当然只反映政府参与或控制经济的一方面,并不能概括政府的各种审批、发照管制程度,也不能反映出政府能随意改变市场规则的程度,这里我们仅依该指标作为对一国政府介入经济的程度的一种近似。(点击此处阅读下一页)

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