欧元军:公共安全视频监控立法问题研究

选择字号:   本文共阅读 90 次 更新时间:2018-07-29 23:30:54

进入专题: 公共安全视频监控  

欧元军  
对政府的信息行为需要一定的立法控制。公共安全视频监控也是信息收集与处理的一种方式,是通过科技手段实现对行政相对人的“柔性的而又广泛存在”的信息收集和处理,是履行公共安全的行政职责,因此公共安全视频监控所获得的信息是政府信息,从总体上而言,应受到政府信息法律规制。

   公共安全视频监控的主体,第一类主体为法定的履行公共安全职能的行政主体,如承担公共交通安全的公安、交通部门。第二类主体,与公共场所、部分的安全性有法律上的利害关系。立法者规定了与公共安全关联性强的特定行业的从业者的公法上的义务,公共安全信息的收集和处理义务,如建立和实施公共安全视频信息资料安全管理制度。两类主体的公法上的权力(权利)与责任(义务)的配置是不同的,第一类主体是行政主体,在公共安全视频监控中行使管理者、监督者及重要公共场所、部分的规划者、建设者的职责,而第二类主体,不是行政主体,而是承担公法上的义务,接受第一类主体的监督管理,辅助第一类主体实现公共安全维护,在公共安全视频监控立法中,第二类主体主要的义务是按照法规范及第一类行政主体的要求,对公共安全信息收集和处理,如旅馆经营主体的义务设定。

   由于公共安全视频监控对行政相对人的实际影响要弱于一般性行政检查的实际影响,法律对于行政检查的程序与实体性的要求,并不完全适用于公共安全视频监控。而从政府信息角度探讨公共安全视频监控的性质,其特殊性在于实时信息收集和处理以及信息获取的强制性(只要出于公共场所,行政相对人的信息被强制获取)。因此公共安全视频监控法律属性具有一定的行政检查行为与政府信息收集与处理的属性,同时又具有一定的它特殊性,是一种弱度行政检查和侧重实时性信息收集与处理的行为,对公共安全视频监控法律规制强度要弱于对一般性的行政检查规制强度,同时应引入政府信息的相关制度规范,以实现对其有效和全面的规制。

  

五、公共视频监控规划和建设

  

   我国地方政府规章仅是规定公共安全视频建设的规划主体和职权,但是规划涉及的因素、规划程序、规划救济等规定缺失。而公共安全视频监控的地方政府规章对公共视频监控规划和建设授权过于广泛,必然导致行政主体的行政裁量权的滥用。

   现代国家的行政规划,其功能多方面的,实现经济合理性和合法性,并实现对社会整体利益的增进。行政规划应以个人的尊严、基本人权、民主法治等为制定规划的指针,兼顾科学性和技术性。[3]

   在程序方面,公共安全监控视频建设规划程序,应遵循行政规划程序的基本要求,必须严格遵守拟定程序和确定程序。行政规划的拟定程序一般包括三个环节:一是,行政规划目标的确定。根据本地区或本部门的实际情况,确定一个合理的目标。二是,行政规划方案的草拟。这可以通过两种方式完成,由行政主体的规划机构与人员拟定,或是以委托的方式由第三方拟定。三是,行政规划方案的论证。而行政规划的确定程序一般包括以下环节:行政规划确定的申请;行政规划的公布与听证;行政规划的争议的解决及行政规划的确定。[4]此外,还包括行政规划的变更和废除程序,即已确定的规划在完成前须变更的,应重新进行规划确定程序。若规划变更不是重大的实质性的变更,并且没有涉及其他主体的利益,或经与规划相关的利害关系人同意,则可以免除新的确定程序。[5]已确定的规划,因故法定的事由被终止实施时,确定规划机关废止规划。在做出此决定前,确定规划机关应听取拟定规划主体的意见。而行政规划的法律救济,包括请求撤销行政规划、请求执行行政规划、请求采取过渡措施或补救措施。[6]公共安全监控视频建设规划的程序的法治化,对公共安全视频监控规划裁量权的规制起到核心的作用。

  

六、私人建设和管理公共安全视频监控的义务

  

   现今的公共视频监控系统基本上三个部分组成:影像采集部分、信号传输部分、显示与记录部分。通过以上技术系统,公共视频监控系统的工作人员可以近距离、实时、不间断的对公共场所的安全进行监控。[7]地方政府规章规定了公共安全视频监控的建设和管理的主体,从总体而言,可以分为两大类:一是,城市道路的重要路段、重要交通路口、城市主要出入口和大型广场等公共场所的公共安全视频监控由政府组织负责建设、管理。二是,除第一类以外的应当建设的公共场所和区域的建设和管理,如旅馆、公共娱乐场所、互联网上网服务场所的大厅、通道、出入口等重要部位等的建设与管理,可以分为两种情况,(1)由政府负责。(2)由该场所或者区域的所有权人与使用人、经营权人约定责任主体;没有约定的,由所有权人负责。然而,在非公物上,即在私人所有物上,强制性设定建设和管理义务,不仅违反了公法上的公物法原理,也违背物权法的规定。

   首先在在私人拥有的物上设立此义务,与公物法的原理相悖。例如在要求私人在其所有的旅馆设置公共安全视频监控,私人旅馆非国家所有、在此场所有私人建设的公共安全视频监控也非国家所有,而公共安全视频监控需要承担公物功能,这不符合公物法的基本原理。所谓公物,是指行政主体为了公共目的而直接提供于公共用或者公用的有体物。其特征:1.公物是由行政主体提供的物。由私人提供给公共之用的物并不因其供于公共之用而成为公物。不是公物便不能适用公物法的基本原理,不得对私物科以更多的公法上的限制,它就应该能与其他民法上的物一样受民法的调整。2.公物是行政主体拥有支配权的物。作为行政手段的公物,它应该能够达到行政上的目的或者完成行政上的义务,所以,要求行政主体拥有对该物的支配权。3.公物是直接提供于公共用或者公用的物。[8]从以上的原理分析,如果要求私人承担建设和管理公共安全视频监控的义务,已超出了物的所有者所应承担的合理义务,公共安全视频监控不仅是服务于物的所有者,更是直接服务于公共利益。国家可以指引私人建设公共安全视频监控,在私人建设公共安全视频监控之后,由国家对私人建设的公共安全视频监控进行征收和征用,在国家取得对公共安全视频监控支配权之后,此时的公共安全视频监控可以作为公物,依法承担公用职能。

   其次,从立法权的配置分析。依据我国《立法法》第8条和第9条的规定,对非国有财产的征收和征用必须以法律规定。 尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权做出决定,授权国务院可以根据实际需要,先制定行政法规。而以行政规章的形式,强制设立私人建设和管理公共安全视频监控的义务,不符合《立法法》的规定。

   因此,如果在私人之物上设定及设定私人建设和管理公共安全视频监控义务超出了特定行业从业者的私人应当承担的特定的义务,必然侵犯了私主体的权益,如要求旅馆建立值班监看、运行维护、安全检查、信息资料安全管理等制度,否则将受到处罚。在立法中,如果要求私主体承担更多的公共利益维护的义务,可以采取行政合同或是行政给付的制度来实现公共利益维护与私利益的尊重的协调。例如,通过行政合同,要求私主体依法承担行政信息的收集与处理,也可以对于小规模的从业者,以一定程度的行政补偿来促进其承担更多的公共安全义务。

  

七、公共安全视频监控的私益保护

  

   公共安全视频监控立法必须考虑尊重基本人权,应平衡执法机构监控的公益与私人信息维护的私益。例如在美国的法治实践中,电子监控与个人隐私维护之间关系被置于宪法第4条修正案之下讨论,人民的人身、住所、文件及财物的安全,不受无理之搜索和拘捕的权利。此权利与执法机构的执法权之间协调应遵循,执法的合宪性、合法性优于执法的效率性,并应引入比例原则来探讨执法的正当性。再如,日本《信息公开法》规定,为了确保国家安全和公共安全,对外交、防卫、侦查方面的信息予以特别保护,并适当地保护法人和个人的正当权益。[9]在日本的司法实践中,最高法院通过解释宪法实现对公民隐私权保护的著名判例是 1969年的“京都府学联案件”。在该案终审判决中,日本最高法院指出:警察权等国家权力在运用时,应当保护个人私生活上的自由。作为个人私生活的一部分,个人享有未经其许可不被拍摄其容貌、姿态的自由。警察无正当理由而拍摄个人容貌等的行为违反宪法。[10]

   为保障私人权益不受公共安全视频监控行为侵扰,应在公共视频监控立法中确定相应的原则和制度,主要有:1.必要性原则。应根据必要性原则对公共安全视频监控进行衡量,对于私人的信息收集应以要的、最小限度为原则,不应超过公益需要而收集私人的信息。根据必要性的原则对公共安全视频监控进行斟酌,确定收集信息范围,并对所收集信息进行综合考虑,确定需要保存的信息。2.目的拘束原则。从横向关系分析,行政机关相互间利用公共安全视频监控信息,限定于法律允许的场合,而从纵向的行政机关关系而言,上级行政机关只能在法定的监督行使权行使的范围内取得信息,因此这种信息交流与获得应当有“相当的理由”。3.个人信息自我保障制度。规章中仅规定行政机关利用公共安全监控视频收集的信息,而对于私人申请使用和处置公共安全视频监控所收集涉及自身的个人信息没有规定,应在一定程度上建立个人可以对自身信息自我保障制度。4.信息管理的全程管理制度。规章中确定了信息管理守密义务和信息安全义务,但是对于公共安全视频监控信息公开以及废弃缺乏系统性的规定,应建立信息全程管理制度,而不仅局限于信息收集和利用,应包括信息开示和信息废弃,以保护公共安全视频监控相对人的信息。[11]以行政过程论的视角,确立以上原则和制度,可以有效地实现对个人信息利益的保障。

  

结语

  

   当今时代可以称为电子监控时代,国家公权力基于所承担的公共管理职能及面临公共管理事务的艰巨性,需要运用各种现代科技,包括电子监控手段进行对社会的管控。在此情形下,个人的信息安全性面临巨大的挑战,我们不能因为公权力主体在信息收集和处理的“善”的一面,就可以忽视可能存在“恶”的一面,因此包括公共安全视频监控建设规划的事项必须接受合宪性和合法性考量,以使我们在面对公共安全视频监控时坦然和放心。因公共安全视频监控的事项涉及私人的基本权利、公共安全等利益,必须由法律规定公共安全视频监控的建设和管理,规章可以在法律规定的框架内进一步细化,从而实现公共安全视频监控的法治化

   注释:

   参考文献:

   [1]张千帆,赵娟,黄建军.比较行政法—体系、制度与过程[M].北京:法律出版社,2008:490-514.

   [2]赵源.关于公共视频监控系统与公民隐私权问题立法对策研究[J].中国安,,2008(5):101.

   [3]杨建顺.计划行政的本质特征与政府职能定位[J].中国人民大学学报,2007(3):124.

   [4]周佑勇,王青斌.论行政规划[J].中南民族大学学报:人文社会科学版,2005(1):101-103.

   [5]欧元军.行政规划变更与利害关系人权益的维护[J].法律适用,2008(5):82.

   [6]黄学贤.我国行政计划立法中的若干问题研究[J].华东政法大学学报,2007(5):9.

   [7]黄海鹏.公共视频监控系统的行政法规制[D].广州:广州商学院,2010:3.

   [8]杨建顺.行政法总论[M].北京:中国人民大学出版社,2012:115-116.

   [9]陈根发.信息自由的保护与限制[J].北方法学,2011(4):64.

   [10]张军.论宪法隐私权的法理基础[J].广西大学学报:哲学社会科学版,2007(1):94.

   [11]杨建顺.行政调查和行政信息管理的研究路径[c] 比较行政视野中的行政调查和行政信息管理学术研讨会论文集,北京:中国人民大学比较行政法研究所,2017:9-12.

   作者简介:欧元军,法学博士,安徽警官职业学院教授,中国人民大学比较行政法研究所研究员。

   文章来源:《科技与法律》2018年第2期。

  

  

    进入专题: 公共安全视频监控  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/111237.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网