贾康 郭建华:新时代包容性房地产经济之制度的构建研究

选择字号:   本文共阅读 296 次 更新时间:2018-07-17 23:24:53

进入专题: 房地产  

贾康 (进入专栏)   郭建华  

  

   党的十九大报告在提出“新时代”这一以建成社会主义现代化强国为战略目标的新的历史方位时,明确指出我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要离不开好的居住条件,总的取向是人人住有所居。现实生活中,我国一大批中心城市自2016年以来出现新一轮房价快速上涨,再次把房地产推向“风口浪尖”,相关矛盾更为凸显。建立房地产健康运行长效机制,让住房进一步回归居住属性,坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位,让全体人民住有所居,成为满足人民群众日益增长的美好生活需要的应有之义和必然举措。在2016年中央经济工作会议强调房地产领域健康发展“长效机制”需依靠“基础性制度”建设之后,党的十九大报告又提出明确要求:“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。由此,使“让全体人民住有所居”的目标,更加明确地具有了以“包容性”为核心内涵的制度建设方针指导与引领机制匹配。

   本文基于对房地产现状的深入分析,从基础性制度建设着手,探讨新时代如何构建包容性的房地产经济制度,形成其健康发展的长效机制。

  

一、我国房地产领域面临制度供给不足和包容性短板


   1990年代我国启动分税制财政体制和住房制度改革以来,先后建立了住房商品化制度、个人住房消费金融制度、土地招拍挂制度等。这些制度的建立和完善,对推动20多年的经济快速增长和城镇化发展,发挥了重要作用。但深化改革任务所涉及的房地产领域基础性制度建设,推进却相对有限,对房地产市场的种种“治标不治本”的举措,与人民日益增长的美好生活需要不相适应,引发了暴力拆迁、投机炒房、房价居高不下、假离婚等社会问题。在强大的社会压力下,政府为管控好楼市推出了一轮又一轮以行政手段为主的调控政策,或给疯狂的楼市踩刹车,或为低迷的楼市去库存。但长期来看,“一管就死,一放就乱”的局面尚未得到根本改观。

   房地产“热了不行,冷了也不行”,问题形成原因错综复杂,对其的解读见仁见智,人们或从管理的角度,或从城市建设的角度,还有从货币供应的角度等寻找答案,或多或少地为探寻解决路径提供了参考。但政府主要依赖的限购、限价、限贷或补贴、松贷等调节措施,带来的是几轮“打摆子”“荡秋千”“坐过山车”式的循环。如何形成健康发展的长效机制问题不仅仍旧存在,而且日趋严峻。通过对现行房地产经济制度的具体考察和对近年来宏观调控的得失分析,应当强调我国房地产市场陷入今日之困境,最主要原因在于房地产有效制度供给的不足,包容性基础制度建设的缺失是其根源之所在。

   (一)未形成“全光谱”包容性状态的住房供应体系,公众对住房问题的焦虑感日益增强

   “全光谱”包容性状态的住房供应体系,是指商品房和保障房供应能够有效地覆盖各个群体的住房需求,确保人人住有所居。我国现实情况是,一方面,商品房轨道上房价“泡沫化”严重,引起社会不安。从国际一般标准来看,房价收入比(住房价格与家庭年收入之比)的合理水平是3—7。在我国36个主要城市里,2016年只有长沙、西宁、乌鲁木齐、沈阳、呼和浩特和银川等6个城市处于这一水平,被称为一线城市的北京、上海、深圳均超过了30,远高于合理水平。近年来,由于房价持续上涨过快等因素,低收入人群购房困难日益突出。特别是那些既享受不到廉租住房保障,又买不起商品房的“夹心层”人群,现有的保障房和商品房供应体系对他们都不能覆盖,其住房问题引人关注。另一方面,我国的保障性住房供应体系远不完善。一是保障房保障面窄,包括经济适用房、廉租房、安置房等,仅能覆盖约10%的社会成员,解决住房问题仍高度依赖“购买”,“住房就需拥有产权”的逻辑未能有效打破;二是质量不优,配套不全,廉租房与公租房的供给存在界限不清、位置不当、生活服务不配套等问题;三是经济适用房存在管理成本高,扭曲严重,公职人员变相福利分房等问题;四是租购同权的制度体系没有到位,房屋租赁市场、共有产权房等多层次供给、多渠道保障体系尚未建立成型。于是在高房价的现实下,住房问题成为公众持续关注和形成焦虑的热点话题。

   (二)土地供应伴随短期行为,助推房价上涨

   我国城镇土地所有权属于国家,国家通过规划及其实施来掌握土地的开发利用,具有自然垄断的属性。为推进城镇化建设,促进经济增长,政府的国土开发、规划权力需要确定。但现行的财税制度容易促使政府将规划权与政府的收入和利益混在一起,使得一些地方政府出于“任期政绩”等考虑,依靠“土地财政”的土地批租机制,力求“一次把钱拿足”。借土地的运作经营,募集充足建设资金并实现经济快速发展,现实中也的确证明相关制度安排对城镇化建设起到了巨大的推动作用,但在运行过程中,短期行为特征明显并暴露出地方政府与民“争利”等问题,突出表现在土地供应的控制与“抬价”上[1]。1998年到2004年,我国城市土地购置面积年均增长34%,而实施招拍挂制度的2005年后,增速明显放缓,年均负增长5%(参见表1)。土地供应的“收紧”,反过来推动土地价格不断走高,一处处“地王”不断问世。地方政府在获取巨大土地收益的同时,客观上也进一步推高了房产价格。

   (三)多重制约下地方对房地产经济的依赖在加强,可持续性堪忧

   1995年,我国土地出让收入仅为420亿元,相当于一般公共预算收入的6.7%;而到了2014年,收入规模达到4.29万亿元,这一比例上升到30.6%。房地产相关税费收入普遍占到地方财政收入的30%以上,有些市县高达60%-70%。2016年,房地产增加值占全国GDP的比例达到6.5%,成为名副其实的支柱产业。可以发现,地方无论是在财政方面还是在经济方面,对房地产已经形成了较高的依赖,并且这种依赖度还在提高。这一局面的形成,与1994年分税制改革建立的地方财政制度安排的演变及遇到的问题分不开。分税制改革将当时规模较小的土地收益划给了地方政府,本应在深化改革中打造以不动产税(包括住房保有环节的房地产税)为主力税种之一的地方税体系,然而这方面的改革步履维艰(仅在2011年推出了柔性切入的上海、重庆两地改革试点),迄今地方收入的来源主要为土地出让收入和房地产交易、经营环节的相关税费。随着1998年住房制度改革(“城市股票上市”)和2004年土地招拍挂等制度(“卖方决定市场”)的推出,有条件把“地皮”的使用权卖个好价钱的地方政府从房地产开发中获取巨大的经济利益,土地收益逐渐成为发达与较发达区域地方政府最主要的财政来源。一段时间内,这种“土地财政”的发展壮大,使地方政府依靠巨量土地财政收益,促进本地经济增长和城镇化建设成效显著,然而在追求短期政绩的主导下,又易将发展重心放在房地产上面而形成了对其的过度依赖,主要会产生三方面的不良后果。一是不断地推高土地价格,提升土地成本,与开发商形成利益共同体,增加实体经济的经营负担,在一定临界点出现后,可能很快地表现为本地经济发展环境的恶化;二是地方的所谓公共利益与人民群众的现实利益产生冲突,比如城镇化建设与城中村改造拆迁中征地补偿成本越抬越高,大量发生暴力拆迁以及因利益分配不均引发的群体性事件等;三是从趋势上看,某些中心城市不久将面临“无地可供”的“终极制约”,这种“单打一”的依靠土地批租的地方筹资模式将难以为继。

   (四)商品房市场投机炒作盛行,成品房持有状态出现严重悬殊,房价“泡沫化”与“过冷局面”交替出现,房地产调控陷入“打摆子”式轮回

   近些年来,不少地方房地产市场动辄出现肆无忌惮的炒作风潮,竟至给人“房子是被用来炒的,而不是用来住的”之惑。在商品房市场炒作成风的过程中,成品房持有状况出现严重悬殊,一边是许多收入总赶不上房价上涨的买房困难户,另一边则是已屡见不鲜的手持几十套甚至几百套房产的“房叔”“房婶”“房姐”,引发百姓的严重不满、怨怒和社会生活的不和谐。市场的分化也已十分明显。一方面,一二线城市房价“泡沫化”日趋严重,北京、上海等地中心城区房价收入比已是高达三四十,一套房子的价值可相当于一家具有一定规模的实体企业,房价甚至高于其他世界城市的核心城区;另一方面,在2014年后,三四线城市又普遍出现“过冷局面”,大量商品房空置卖不出去,有些地方商品房的库存可以满足未来6至10年的需求,一座座所谓的“鬼城”接二连三在中西部城市出现。“泡沫化”与“过冷局面”交替出现,房地产调控陷入“打摆子”轮回。2016年年初,调控的基调还是“去库存”,但很快,房地产市场“风云突变”,在“杠杠助力”、定向降税等多项措施的驱动下,商品房市场“发烧”行情由一二线城市迅速蔓延到三四线城市,比如湖南的株洲、常德等三四线城市房价快速上涨并很快伴随库存告急。随之而来的是一轮更加猛烈但又并不惊奇的宏观调控,即行政手段的限购、限贷、限价、摇号等措施纷纷亮相。其实十余年以来,人们对这种“打摆子”“过山车式”的宏观调控已经司空见惯,至少经历了三轮,一会儿限购限贷、一会儿放开限购限贷,甚至还给补贴;一会儿收紧首套、二套房贷,一会儿又恨不得实行“零首付”;一会儿五年免税,一会儿又变成二年免税。调控不仅没有治愈房地产的“冷热”病,而且似还在加剧其大起大落,市场分化中房价的“泡沫”似乎也可以越吹越大,上海已出现34万元/平方米的高端公寓楼行情。调控的轮回之中,政府的公信力被不断侵蚀。

   (五)房地产金融制度异质化,经济“脱实向虚”有抬头迹象

   在商品房、保障房双规并行的房地产领域,依据客观需要,本应区分商品性金融和政策性金融两条轨道。但在我国政策性金融支撑力不足、机制优化不如人意的同时,商业性的房地产金融出于逐利本性,已在多种因素综合作用下发生异质化。一是个人住房金融的高杠杆化以及不当的人为干预和调整。2016年以来的新一轮房地产周期中,住房按揭贷款的首付比例和利率在一些区域不断压低,有些地方在开发商和银行业务人员的勾连下,甚至出现了零首付或者“首付贷”,广义货币(M2)大量流入房地产领域,客观上配合推动了房产价格上涨。二是房地产开发贷款制度缺乏隔离墙,高融通比带来巨大的债务风险。一般情况而言,开发贷款的资本金和社会融资(融通量)比例应为1:3左右,但由于土地可以再次抵押给银行贷款,加上商品房预售后收到的按揭贷款,开发商最后的融通比可以达到1:10,极端情况下甚至可以达到“空手套白狼”的1:50[2]。开发商为了圈地开发建设,不惜疯狂举债,其中不仅包括“中利贷”,甚至包括高利贷,这些债务风险容易演变成债务危机。高杠杆化的住房金融推动房产价格上涨,房价上涨带来的赚钱效应,又吸附大量流通中的货币流入房地产,从而形成资金循环怪圈和资金黑洞,加剧一般实体经济与房地产经济的不平衡状态。2016年,全国房地产贷款余额占GDP的比重为26%,比2008年提高了16个百分点;金融机构新增贷款的45%流入了房地产,其中,工农中建四大国有银行新增个人住房贷款占比都超过了六成,中国银行这一比例甚至超过了80%;住房贷款规模比2015年增长了86%,但其他部门的贷款则同比下降。房地产在国民经济中产生的GDP不到7%,“绑架”的全社会资金量却达到了26%,新增资金量更是高达45%[2]。

(点击此处阅读下一页)

进入 贾康 的专栏     进入专题: 房地产  

本文责编:limei
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 制度分析
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/111027.html
文章来源:《中共中央党校学报》2018年第2期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网