赵俊臣 罗明灿 李娅:贯彻落实中央“适度放活宅基地和农民房屋使用权”的几个问题

选择字号:   本文共阅读 179 次 更新时间:2018-05-16 00:06:24

赵俊臣 (进入专栏)   罗明灿   李娅  

  

   2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》要求“适度放活宅基地和农民房屋使用权”,这是中央审时度势作出的重大决策,是对长期来农民宅基地流转实践的认可,也是对人们争论的回应,更为今后改革指明了方向,具有重大意义。

  

   但是由于实践中有关方面多年来严控宅基地流转,以致于把宅基地弄成了一个讨论禁区。因此,贯彻落实中央要求的“适度放活宅基地和农民房屋使用权”,尚有个统一认识以及怎么个“适度放活”、“适度放活”到什么地步等问题,都需要在充分讨论基础上形成共识并转化为行动。

  

   一、中央要求“适度放活宅基地和农民房屋使用权”,是对长期来农民宅基地使用权流转实践的认可

  

   我国现有的宅基地法律法规规定,农村农户宅基地使用权只有占有权和使用权,没有收益权和转让权,更没有抵押权,也即只有居住权没有财产权,不得转让、抵押、收益。但是随着市场经济的发展,实践中农民们早已突破这些法律法规规定,农户宅基地进入市场已呈普遍化趋势,被学界改革派称为继土地林地责任制后“农民的又一个创造”。

  

   实践中农民宅基地进入市场有以下途径:

  

   一是租赁。宅基地租赁有四类形式:一类是在城乡结合部地区,政府在征用农民耕地后,将宅基地留下来,农民利用宅基地盖房出租,解决了快速城镇化进程中进城流动人口的居住问题,俗称“城中村”;另一类是在广大沿海地区,农民将宅基地盖成多层住宅,用于出租,满足快速工业化下大量外地农民工的居住问题;第三类是在有旅游资源的乡镇村,当地农民利用宅基地建盖房屋,出租给会经营者;第四类是在广大农区,一些举家进城的农户在城镇有稳定的工作和居所后,将宅基地私下出让或租赁给需要宅基地盖房的农户。

  

   二是共享,即与外人合伙,利用宅基地上的房屋进行经营。主要是在城郊结合部、交通沿线及有旅游资源的乡镇村,当地农民利用宅基地建盖房屋,和城市城镇居民、商人合伙经营商店、加工作坊、农家乐等,既解决了城市城镇居民、商人下乡经营的场地问题,又解决了当地农民利用宅基地及其房屋增值赚钱的问题,还解决了当地政府通过乡村旅游发展当地经济的问题,实现了一举多得多赢。

  

   三是村民间买卖。村民间买卖宅基地及其房屋由于不合法,交易都在暗中进行,且不过户。有几种情况;一类是一些举家搬迁到外地、或进城的农户在城镇有稳定的工作和居所后,将宅基地私下卖给需要宅基地盖房的农户;另一类是城郊结合部有的农户将宅基地及其房屋卖给城里或外地人,供其在当地做生意;再一类是有的农户在主人过世后,其亲属有自己的宅基地与房屋,而把宅基地及其房屋卖给其它农户。

  

   四是子女或亲友继承。新中国60多年来,我国农村历经土地改革—合作化—人民公社—家庭承包制的频繁制度变迁,宅基地制度变迁经历了与农地承包经营权制度变迁基本类似但制度安排相异的历程,而农户对宅基地的使用权一直随房屋的存在而存在。期间,随着农户家庭老人的去世,随之发生了子女或亲友的继承,被农民们认为是理所当然。

  

   五是民间借贷中的抵押。由于正规的国有或股份制金融机构服务覆盖的残缺,我国各地普遍存在着民间借贷,当借方还不起款时,借方家中的房屋及其房屋之下的宅基地便顺理成章地成为了抵押物。

  

   上述宅基地在不同类型地区大量入市流转的好处很多,主要是解决了农户紧缺资金的变现问题,受到农民欢迎,随之解决了工业化城镇化进程中原住民的财产增值、收入增加问题,也解决了迁徙人口的居住问题,从而都降低了工业化城镇化的成本,意义不可低估。

  

   有趣的是,在上述宅基地在不同类型地区大量入市流转的过程中,出现了三种值得研究的现象:第一种是当地村干部和村民都认为这种流转理所应当;第二种是决策层、法律法规和有关官员的态度是严厉禁止,这从前几年不准小产权房生存可见一斑;第三种是县和乡镇两级政府及其官员都对决策层、法律法规视而不见、听之任之,从而使决策层、法律法规和有关官员严厉禁止,成为了无人执行、无法执行“空话”“空文”。当然,乡镇两级政府官员这种对宅基地流转的态度还与他们都是本地人,自己家庭大都有房屋及宅基地在流转,有利益在里面有关。

  

   2918年中央一号文件首次要求“适度放活宅基地和农民房屋使用权”,是对长期来农民宅基地流转实践的认可。有的学者把这种认可和1980年代初期农村农民自发搞包产到户包干到户责任制的情形相比较,发现政策都经历过从不允许到开了一个小口子的过程,似无不可。

  

   不过,现在宅基地流转与1980年代初期农民自发搞包产到户包干到户责任制时的情况不同,没有人再挥舞极左意识形态的大帽子吓人整人打人了!

  

   二、中央要求“适度放活宅基地和农民房屋使用权”,是中央审时度势做出的决策,体现了市场化配置资源改革的决心

  

   宅基地制度是中国土地制度中非常独特的一项制度安排。由于历史形成的这特殊性以及它所承载的政治和社会功能,决定了要改革这项制度的难度和敏感度都很大,特别是学界讨论较少,不同意见没有交锋,利弊分析不充分,从而使决策层难以决断。现在中央审时度势做出了改革决策,正逢其时,具有其内在的必要性和迫切性,体现了坚持改革、以市场化配置资源改革的决心。

  

   那么,中央审时度势了那些变化了情况?

  

   一是农村宅基地大量闲置造成极大浪费。

  

   据刘守英的研究发现,从上世纪90年代至今,农村正在发生一场“结构革命”,即新生代农民工离土、出村、不回村。农民不断离开村庄,而且有一种一去不复返的势头,但是他们不能转让自己的宅基地及其房屋,“空心化”使得不少村庄破败。而全国农村宅基地有2.5亿亩,有人估计如果允许流动,将有数万至数十万亿元价值。特别是总数2.5亿亩中估计有5000多万亩处于闲置与低效率利用状态,完全闲置不用状态的至少有3000多万亩。这些闲置与低效率利用状态,农户财产权不能变现,建房投入不能收回,造成极大浪费。现在中央决策适度放活宅基地及其房屋使用权,将改变宅基地闲置与低效率利用状态,解决村庄“空心化”问题。

  

   二是宅基地财产权收益无法变现,使城乡居民财富差距愈拉愈大。

  

   我国近年来十分重视解决城乡居民财富差距问题,在提升农民财产收益方面做出不少努力,但是收效并不令人满意。主要原因还是农民最重要的宅基地这块大资产的真正的价值并没有显现出来,成为一直沉睡的资产。从而出现这样的状况:城市居民房屋及其其下的国有土地通过交易,使其价值充分显现出来,而且逐年升值,但是农民居民的房屋及其宅基地一直沉睡,不能通过市场交易而发现价值、实现价值,这就使农民居民与城乡居民的财产数量差距愈拉愈大。

  

   三是农民工无法卖宅进城买房,成为受尽欺辱的“低端人口”。

  

   自1980年代放开政策、允许农民进城打工至今,由于多年来的等级身份歧视、户口严管和收入低等原因,真正能够在城市购买房屋安家的农民工很少,郑风田等学者估计不到1%。农民工在城市城镇除了大都从事简单劳动、收入不可能高、买不起商品房以外,另一个重要原因是无法卖掉老家宅基地及其房屋作为首付进行置换。这就出现两个恶性循环:一个是农民工在城市赚的钱不得不带回老家盖房,越盖越多,空心房越来越多;另一个是为城市做出巨大贡献的农民工在城市买不起房,不能成为城市常住人口,被歧视为“低端人口”,只能住在城中村,还经常被“驱赶”,受尽种种欺辱。

  

   四是宅基地财产权不能抵押,缺失了振兴乡村的抓手。自2005年10月8日中国共产党十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》提出扎实推进社会主义新农村建设以来,取得了举世瞩目的成就,但是由于政府财政不能有大的投入,社会资本下乡限制,农民宅基地财产权不能抵押贷款,缺失了振兴乡村的金融抓手。如果把全国2.5亿亩宅基地这个沉睡的巨额财富搞活,把它作为一种质押,来撬动银行贷款和社会投资,可以打开农村这个巨大的市场,这显然是振兴乡村的大抓手。

  

   三、中央要求“适度放活宅基地和农民房屋使用权”,是对长期来过时认知的反思与摈弃

  

   过去有关部门对宅基地制度之所以以不动应对变化的强制管理,主要是受长期来形成的一些过时认知影响。现在中央要求“适度放活宅基地和农民房屋使用权”,也是对长期来过时认知的反思与摈弃。

  

   那么,在宅基地问题上有那些过时的认知需要反思与摈弃呢?

  

   一曰宅基地和房屋是农民的命根子,不能放。

  

   这种认识表面上看是从农民的利益出发,为农民着想,实际上恰恰违背了农民的利益。

  

   一方面,这种认识的错误是把农民当成了没有理性的人。这种认识的潜台词在于,农民不会理性消费,出卖宅基地和房屋得到的钱就会乱花,钱花完后就会陷入无法生存的状态。受这种认识误导的人常常爱举出的例子就是农民特别是穷人爱喝酒,“今朝有酒今朝醉”就是他们的口头禅。实际上完全不是这么回事。凡是从事过农村调查的人都会发现,农民并不是经常喝酒的,更不要说酗酒了,仅有个别人偶尔喝酒致醉。据我们在云南省30多个调查村中的农民饮酒,除过年买酒外,平时饮酒主要发生在亲属间举办红白喜事时,此外还有不少贫困农户一年中都没有饮酒,表明他们由于太贫穷了,不但过年买不起酒,而且也没有参加过亲属间的红白喜事饮酒。与贫困农户极少饮酒形成鲜明对照的是,我国有些县、乡、村干部特别是城市,饮酒却非常频繁,许多人做到了天天饮酒。当然,干部们饮的是公款可以报销的酒(十八大后有收敛),有别人请饮的,有自己请别人饮的,大量的是陪饮的。在全国老百姓中流行很广的一首民谣曰:“当官不怕吃喝难,千杯万盏只等闲,鸳鸯火锅腾细浪,生猛海鲜走泥丸,桑拿按摩全身暖,舞到三更不觉寒,更喜小姐白如雪,三陪过后尽开颜”,就是腐败官员们饮酒的生动写照。官员们饮酒致死的案例屡屡发生,以至于社会见惯不惊。

  

   实际上,农民和城里人一样,都是理性经济人,很会算计自己家庭经济,甚至比城里人还精明。这是国际上流行的穷人经济学的基本原理论支柱之一。

  

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