李少文:合宪性审查的法理基础、制度模式与中国路径

选择字号:   本文共阅读 1949 次 更新时间:2018-05-15 22:20:11

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李少文  
”[54]

   (二)坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一

   分析合宪性审查的制度元素及其逻辑基础,可以发现这些不同模式各有不同的生成条件。在本文第一部分的比较研究中对此已进行过论述,这里进一步总结如下:美国式普通法院司法审查模式的逻辑基础主要是分权制衡思想,施密特认为合宪性审查依赖总统的中立性与权威性,宪法法院模式立基于实现法律体系的统一性和审查机构排除政治影响的假定,宪法委员会模式则是立足于对政治过程的信任。它们所依赖的制度环境亦有很大差异:美国对司法体系的权威性有高度认可;在施密特的理论中,总统必须是中立的、有权威的;在凯尔森的理论中,宪法法院遵循法治逻辑亦拥有中立的权威;法国宪法委员会的运行仰赖政治人物的相对权威。不同制度形式的逻辑预设与所需要的制度条件可参见表1。

   此处插入表1

   对我国来说,坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,是制度建设的基本前提和逻辑预设,也构成了我们推进合宪性审查工作的主要条件。关键是如何实现三者的有机统一?简单地说,合宪性审查将宪法法律的权威性与统一性同人民代表大会制度紧密结合起来,它们在党的领导之下展开,通过确保中国特色社会主义法治体系的合宪性、统一性、完备性,通过全国人大及其常委会发挥宪法监督的功能,通过落实宪法的效力,保证三者有机统一。这是合宪性审查制度建设的关键逻辑。

   具体来说,一方面,正确认识和充分发挥党的领导对合宪性审查工作的作用,即合宪性审查能够确保党通过人民代表大会制度实现对社会主义法治体系的控制,在法治轨道上落实党对全面依法治国的领导。另一方面,正确认识和充分发挥全国人大及其常委会作为国家最高权力机关的作用,积极推进合宪性审查工作,促进民主政治发展。坚持党的领导要通过人民代表大会制度,人民当家作主要通过人民代表大会制度,依法治国也要通过全国人大及其常委会的立法并确保法律体系的统一。

   此处插入表2

   或许有人认为,最难处理党的领导与合宪性审查的关系。本文认为,毫不动摇地坚持党的领导,提高党在合宪性审查工作中的领导水平,改进党的领导方式,这是首先而且始终必须牢固树立的观念。[55]绝不能将党的领导与合宪性审查工作对立起来。这就必须要明确合宪性审查工作的目标、意义和范围,充分发挥中央全面依法治国领导小组的作用。一方面,合宪性审查工作突出政治性不是西方式的制衡逻辑,而是正确维护宪法,全面理解宪法的内容和中国特色社会主义法治体系、社会主义法治国家的根本属性,在具体的审查工作中始终着眼于坚持党的领导、维护党的领导、完善党的领导。另一方面,必须将具体工作与原则、制度进行分离,针对违反宪法的法律和政策,针对侵犯公民基本权利的执法活动,必须坚决依宪依法进行审查。只有这样,才能真正体现合宪性审查之于社会主义民主政治发展、之于全面依法治国、之于社会主义现代化强国建设的意义。

  

   五、推进全国人大常委会的合宪性审查工作

   在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的前提下推进合宪性审查工作,落实全国人大常委会的“宪法职责”——宪法监督与宪法解释,就是关键的任务,也是迫切任务。这也符合我国宪法的明确规定以及人民代表大会制度的逻辑。宪法虽然规定了全国人大及其常委会享有的权力,但对于如何行使权力却没有规定。我们都期待有一个机构载体可以完成相关的工作,但权力实际上是掌握在全国人大常委会的手中。换句话说,推进合宪性审查工作的目标应该是让全国人大常委会做到“有案可审、有案必审、审查必严、违宪必究”。除此之外,发挥辅助性制度的联动作用也非常重要。[56]

   (一)畅通全国人大常委会能够行使权力的程序机制

   没有案件来源,没有审查对象,全国人大常委会的权力行使就无从谈起。所以首要任务在于如何让全国人大常委会能够行使权力,关键就是如何发现案件。

   第一,加强对全国人大常委会所审议的法律草案及其过程的合宪性审查,形成完备的全国人大常委会内部的法案审查工作机制。[57]目前并不清楚全国人大常委会内部是否有相关的机制,[58]但这确实是立法不可缺少的步骤。与之近似的是法国宪法委员会的政治性法案必经审查程序和其他法案提请审查机制,那就是在议会内部所进行的公开审查。我们的工作可以采取近似办法,由立法工作部门自行或者根据有关部门、组织或个人的请求将法律草案提请全国人大常委会进行“专门的”合宪性审查。

   第二,充分发挥备案审查制度的推动作用。由《立法法》所建立的备案审查制度引人注目,目前也发挥了一定的作用,它是合法性审查、合规性审查的重要制度形式。[59]正如很多人都提到的,备案审查不是合宪性审查,但它能够为合宪性审查供给动力。《立法法》第99条的规定形成了一个动力机制,即由国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民提请审查,这是一个十分宽泛的、毫无门槛的审查启动机制,按理说应该导致全国人大常委会不可承受的“滥诉”之痛,但实际效果却相反。[60]前述的“孙志刚事件”尽管舆论浪潮巨大,但公民的提请依然没有发挥直接作用。所以,借助《立法法》留下的制度通道推动合宪性审查工作的开展,不失为一种重要方式。

   第三,探索案件的移送审查制度。要充分理解人民代表大会制度的丰富内涵,由最高国家权力机关产生的其他机关能够辅助全国人大常委会行使权力。例如,人民政府、人民法院、人民检察院在其工作中发现相关问题时可以提请全国人大常委会进行审查,公民个人也可以针对具体案件提请审查,这是在《立法法》第99条的基础上所作的延伸,对此就要完善全国人大常委会的案件筛选机制和管理机制。尤其需要指出的是,人民法院在审理案件时如果发现有合宪性审查的必要时,必须将案件逐级移送,或通过省一级人大常委会,或通过最高人民法院,最后提交全国人大常委会进行审查。

   (二)健全全国人大常委会充分行使权力的工作机制

   有了工作任务,还要有有效的方式来完成这些任务。全国人大常委会行使自身权力也需要一定的工作机制,这是目前制约合宪性审查的关键因素。

   第一,通过抽象性宪法解释续造宪法内容,解决有关宪法争议。法解释通常出现在法律适用的过程中,所以由立法者解释法律常常引发争议。由此也可知道,我国宪法规定的由全国人大常委会解释宪法必然是狭义的、抽象性的。健全宪法解释的程序机制,在发生宪法理解分歧和争议时能够进行有效的释宪。这一机制对于合宪性审查来说是颇为重要的,一方面它可以伴随着合宪性审查,在审查时进行解释,另一方面还可以与之竞合发挥前置性或补充性作用,替代判断违宪的处理方式。这就需要进一步明确如何进行宪法解释,包括宪法解释如何启动、解释权如何行使以及解释效力如何定位。[61]

   第二,建立案件审查的联络协调机制和先行处理机制。合宪性审查可以调动立法工作部门和司法机关以及监察机关参与,增强审查的专业性、权威性和公开性。还可以将合宪性审查的具体工作分散到其他国家机构辅助实现,这是完善全国人大及其常委会的宪法监督权的途径,例如可以考虑通过最高人民法院先行处理相关案件,再由全国人大常委会决定。[62]

   第三,适时探索合宪性审查新的制度形式和工作机制。目前来看,全国人大常委会进行合宪性审查的能力是颇受质疑的,既是因为常委会自身组成及其工作方式,也是因为审查工作的特点。尽管我们可以通过联络协调机制、先行处理机制淡化主要争议,但仍不如交由全国人大常委会处理的效果。对此,很多人都提出要在全国人大常委会内部增加工作机构。实际上,设置相对独立、中立和专业的宪法委员会(或宪法监督委员会)的确是一种重要的方案,这是从八二宪法制定以来屡屡听到的呼声。[63]问题是,该委员会是工作委员会还是专业委员会?当然,这两者究竟有何区别,理论界也未必搞清楚了。从实际意义上看,增设作为工作委员会的宪法委员会较为恰当,既是因为合宪性审查大权当属于整个常委会而非下设的专业委员会,也是因为工作委员会在实践中更具实效性。许多学者进一步发挥制度的想象力,认为可以考虑在全国人大之下增设宪法委员会作为与常委会平级的常设机关或工作机关。对此,理论上颇有争议,因为与全国人大常委会平级的机关权威性高,在审查全国人大常委会通过的法律和决定时无障碍,但改革成本也很高,属于人民代表大会制度的重大调整,必须修改宪法。实际上,这就与我们定位的工作型合宪性审查制度产生了一定的张力,必须有更为精细的制度设计。从改革策略的角度看,可以先在全国人大常委会之下设宪法监督工作委员会推进相关工作,这不仅属于合宪性审查制度形式的创新,亦属于全国人大常委会工作机制的完善。之后,尤其是在社会主义民主政治快速发展的条件下,可以考虑进一步改革完善合宪性审查的制度形式,为建成社会主义现代化强国作出更大贡献。

  

   注释:

   [1]李少文:《宪法工程:一种宪法学方法论》,载《法学评论》2017年第1期。

   [2]Marbury v. Madison, 5 U. S.137-180,译文引自张千帆:《美国联邦宪法》,法律出版社2011年版,第31页。

   [3]季卫东:《合宪性审查与司法权的强化》,载《中国社会科学》2002年第2期。

   [4][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程如逢等译,商务印书馆1980年版,第392页。

   [5]李少文:《宪法的两种逻辑、两类规范与两重效力》,载《政法论坛》2017年第5期。

   [6][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程如逢等译,商务印书馆1980年版,第266页。

   [7][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程如逢等译,商务印书馆1980年版,第392页。

   [8]Marbury v. Madison, 5 U. S.137-180.

   [9]Marbury v. Madison, 5 U. S.137-180.

   [10]李少文:《宪法的两种逻辑、两类规范与两重效力》,载《政法论坛》2017年第5期。

   [11][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程如逢等译,商务印书馆1980年版,第391页。

   [12][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程如逢等译,商务印书馆1980年版,第393页。

   [13][美]比克尔:《最小危险部门——政治法庭上的最高法院》,姚中秋译,北京大学出版社2007年版,第17页。

   [14][美]比克尔:《最小危险部门——政治法庭上的最高法院》,姚中秋译,北京大学出版社2007年版,第1页。

   [15][德]施密特:《宪法的守护者》,李君韬、苏慧婕译,商务印书馆2008年版,第189页。

   [16][德]施密特:《宪法的守护者》,李君韬、苏慧婕译,商务印书馆2008年版,第151-156页。

   [17][德]施密特:《宪法的守护者》,李君韬、苏慧婕译,商务印书馆2008年版,第215-216页。

   [18][德]马克思·韦伯:《学术与政治》,钱永祥等译,广西师范大学出版社2004年版,第312页。

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