顾昕:治理嵌入性与创新政策的多样性:国家-市场-社会关系的再认识

选择字号:   本文共阅读 788 次 更新时间:2018-01-23 22:38:49

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顾昕 (进入专栏)  
因此又被称为网络治理(Network Governance)(Goldsmith & Eggers,2004;Ehrmann et al.,2013)。基于社群或网络类型的不同,社群治理可具体化为法人治理(Corporate Governance)(Hopt & von Hippel,2010)、协会治理(Associational Governance)(Friedman & Phillips,2004)、联盟治理(Alliance Governance)(Reueret al.,2010)等。

   与行政治理和市场治理有所不同,社群治理的特点在于当事人均为相识者,无论是在公司、非营利组织、社区、商会、专业社团、体育俱乐部甚或帮会,社群成员均是“一个在多方面直接并频繁交往的人群”(Bowles,2004:474)。他们的社会经济身份自然有别,但相互关联,密切互动,对各自的权益和诉求予以积极的回应,形成某种程度的平等互助关系(Etzioni,1993)。这一点对于组织组成的正式和非正式社群,例如协会、联盟、网络等,同样适用。

   (二)嵌入性:行政、市场和社群治理的协同

   三种治理方式的区分只是分析性的,而在现实世界中,三种治理方式具有相互嵌入性,即对几乎所有私人和公共事务的治理,三种机制都是相互嵌入的。当然,嵌入性的结果,有可能是相得益彰,也有可能相互抑制。

   良好的市场治理有赖于通过行政机制所建立的制度及其执行以及通过社群机制在市场参与者当中所滋养的信任与认同(即所谓“社会资本”)。新制度经济学强调了国家行动者在产权和契约方面的制度建设对市场治理正常运行的决定性作用。经济社会学有关嵌入性的文献(Barber,1995)则就市场机制的运作如何嵌入到政府组织(Evans,1995)、道德规范(Zelizer,2017 [1979])和社会结构(Granovetter,1985)之中,开展了深入的研究。这些文献关注的是市场主体(个体或企业)在组织、制度和结构中的嵌入性,与本文所关注的市场治理在行政治理和社群治理中的嵌入性相比,侧重点有所不同,但借鉴价值是显然存在的。

   同理,良好的社群治理也嵌入在依赖于行政机制的制度建设与执行以及基于市场协调的激励机制之中。由诺贝尔经济学奖获得者奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)所领衔的布鲁明顿学派(The Bloomington School),揭示了在诸多公共事务尤其是公共资源的可持续性利用上社群治理运行的组织和制度基础(Gibson et al.,2000),并从公共资源治理领域拓展到更加一般性的“自我治理社会”(Self-Governing Societies),发展出有关社群治理制度多样性的系统化理论(Sabetti &Castiglione,2016)。尤其是,奥斯特罗姆在其经典性著作(Ostrom,1990)就良好的社群治理在权利界定、合法化和分层制度化过程中如何依赖于行政治理的精辟分析,对于我们分析创新政策领域社群治理的行政嵌入性,有很强的借鉴意义。

   再同理,良好的行政治理难以超脱于基于市场协调的激励机制以及社群协调所蕴含的社会资本。在当今世界,公共部门在新公共管理运动或公共治理变革的旗号下发生了各种的市场化改变,单纯依靠命令与控制的政府施政已成明日黄花,市场机制与行政机制在公共事务治理中的融合日渐丰富(Pollitt & Bouckaert,2011)。公共部门与私人部门形成了各式各样的合作伙伴关系(Link,2006),让行政机制与社群机制发挥相得益彰的协同作用,在诸多社会经济领域,包括对经济创新活动的促进,达成一种全新的治理格局──网络治理(Goldsmith & Eggers,2004)。

   在政府管制(规制)领域,传统的治理模式是高度行政化的,即采取命令与控制的施政模式,而管制失灵的根源常常被归结为“行政不作为”。但是,在规制经济学中兴起的新规制治理模式则注重在政府管制中引入市场机制,形成了“通过合同的治理”(Collins,1999: cha. 13)。政府行动中的市场治理还体现在公共采购之中,无论对于产业发展、技术升级还是创新拓展,这都是一项重要的需求侧政策(Eliasson,2010)。在政府施政、公共服务和公共治理中引入市场机制,正是新公共管理运动的核心内容(Ferlie et al.,1996)。在公共服务中取代“命令与控制”的“选择与竞争”,被称为“另一只看不见的手”(Le Grand,2007)。

   同样,在公共政策制定中也可以引入社群机制,以议题网络、政策社群(Richardson,1995)、政策网络(van Waarden,1992;Compston,2009)和协商民主或协会民主(Elstub,2008)等方式兴起的公民参与理念和实践,实际上