冯玉军:中国法律规范体系与立法效果评估

选择字号:   本文共阅读 181 次 更新时间:2018-01-17 16:15:58

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冯玉军  

  

   【摘要】法律是治国之重器,良法是善治之前提,完备而良善的法律规范体系不仅是建设法治体系的第一要义,而且是法治国家的基本标志以及政权稳定和社会发展的基本保障。总结我国法治量化评估的经验教训,对法治体系进行宏观评估,须秉持清晰明确的价值观,有严谨合理的法治理论支撑,注重指标设定与统计的逻辑自洽,方能实现多主体/类型/视角的综合统计研究之目标。由此,围绕立法完备性、科学性、民主性、受监督性四大指标构建评估指标体系,精心设计针对社会公众、法学专家和法律执业者的调查问卷,借助随机抽样和立意调查两种实证研究方法,全面考察我国法律规范体系的实际状况并给出具有可信赖度的评估结果,从而为完善以宪法为核心的法律体系提供助力。

   【关键字】法律规范体系;立法完备性;立法民主性;立法科学性;立法受监督性

  

   一、立意与方法

   党的十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,要求形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系,促进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记在党的十九大报告中指出:“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须坚持厉行法治,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”[1]这一系列创新思路和观点,因应中华民族伟大复兴和全球善治潮流,既是对中外法治文明经验的高度总结与凝练,又是以问题为导向,扎实推进依法治国的行动指南,是中国社会主义法治建设史上的第三次重大突破。中国特色社会主义进入新时代,全面依法治国和法律体系完善,也进入了新时代。

   完备良善的法律规范体系是社会主义法治体系建设的重要基石,也是政权稳定和社会发展的基本保障。从形式法治的视角看,到2010年底,“我国形成了以宪法为统帅的社会主义法律体系,我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依,这是我们取得的重大成就。”[2]党的十八大以来,十二届全国人大抓住提高立法质量这个关键,加强重点领域立法,完善法律体系取得新进展。[3]但是,法律体系形成及其规模的持续扩大并不表明法律体系已经完备或能够自动产生实效,更不意味着立法必然合乎社会需要、让人民有更多的获得感。实践中,我国法律体系不协调、不一致、体系性不强的问题依然突出,立法工作中部门和地方利益法律化的问题、争权诿责的现象并不鲜见。有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿,针对性、可操作性不强;有的法律规范缺乏科学性、民主性及合理性,互相冲突、自相矛盾,使执法者和司法者无所适从;有的法律法规文字过于笼统,原则性大于技术性,内容不够精细完备,存在空洞抽象、逻辑模糊以及法律漏洞的现象;有的过时法律法规未能及时修改、废除或者做出立法司法解释,导致法律成本居高不下。为此,对立法活动与法律规范体系进行系统的宏观立法评估,把握各类法律主体的真实感受,问诊法治发展的优势与弱项,摸清“行动中的法律法规”的整体情况,便成为一项极其迫切的研究课题。

   过去十多年来,我国法学界高度重视法治的指数设定与评估问题,先后推出了香港地区法治指标,余杭法治指数,中国人民大学法治发展报告,中国社科院法学所法治蓝皮书,中国政法大学司法文明指数、法治政府发展报告等报告成果。[4]有的研究以官方发表的统计数据和客观数据为基础,强调“从事实出发”、“让数字说话”[5];有的研究则认为中国的法治评估实践,表现出“嵌入性”、政府主导、法治理解广义化、法治评估区域化等特征,法治评估应该在“试错”中逐步实现区域评估的规范化、体系化与制度化,并作为区域法治建设的新增长点推动地方政府法治目标的实现。[6]不仅是理论界,不少地方政府部门和司法机关搞的法治评估也是如火如荼。纵观大多数法治评估成果,其共性目标都是要检视特定地域/部门参与社会治理或法治发展中存在的问题,评估—反馈之后,服务并促进法治实施和法治监督。但由于法治指数和评估方案的理论准备不足,评估方法混杂模糊,指标设置和权重分配不合理,评估主体中立性缺失,让人对看似纯“客观”的评估结果产生疑问、可信度大打折扣。[7]更有甚者,个别评估结果虚假、缺乏公信力,更是招致了舆论层面的质疑和批判。[8]

   本文主题设定为对中国法律规范体系与相关立法活动进行宏观评价。在综合上述法治量化评估方案优劣得失的基础上,借鉴国际法治评估——特别是世界正义工程(The World Justice Project,简称WJP)的通行做法,依托中国人民大学“中国调查与数据中心”的强大技术平台,分别通过公众、专家和执业者三种调查问卷收集到的评估数据,对立法完备性、科学性、民主性、受监督性4个二级指标,以及其下细分出的9个三级指标(详见下表)逐个打分,继而通过数据分析全面细致地评估我国现有法律规范体系的现实状况,并给出具有可信赖度的法治主观评价。[9]我们认为,这样的指标设置,完全合乎党的十九大报告中关于推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治的要求。[10]

   表1 中国法律规范体系指标

   如此考虑和安排的基本理由如下:

   第一,本体论方面,强调建立严谨合理的法治理论基础,以体现“良法善治”的实质法治为主、兼顾形式法治,在人民获得感与专家和执业者认可度的基础上构建立法效果评估指标体系。中国人民大学法治评估中心自2004年起就开展了法治发展评估研究,彼时同其他科研单位及地方政府的评估方式一样,秉持的法治理论基础是形式法治理论,强调法治就是规则之治、程序之治,只要法律是依据良好的程序制定,并表现为具体的法律渊源和形式,可以通过官方发表的统计数据和客观数据准确量度,就是有效的法律评估,从而出现“纸面上的法治评估”这样一种孤立、静止看待法治的形而上学错误。[11]从实质法治的角度看,经由科学、民主立法而实现的高质量、精细化法律规范当然要比随便一种制度安排更好;人民通过遵守法律规范而获得的幸福感、安全感、确定性、透明度要比单纯比较法律条款数量、法律渊源层级等更有说服力和解释力。当今时代,经济社会越发展,人民群众对美好生活的盼望越强烈,加强和改进立法的任务就越艰巨。习近平同志深刻地指出:“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量。”[12]

   第二,价值论方面,强调秉持清晰明确的价值观,从法律规范的三大价值要求(完备性、科学性、民主性)出发,将作为研究对象的法律规范体系的建构及其实现(含监督)效果指数化。众所周知,完备的法律规范体系对规范性法律文件的制定有很高的要求:一是立法完备、逻辑严谨。就是在确保法律体系完备、立法机制完善的基础上,构建以宪法为核心、上下有序、内外协调,各部门法和同一法律部门不同层级的法律规范之间协调一致、有效衔接、价值融贯、调控严密的法律体系,为从法律大国迈向法律强国奠定基础。二是立法科学,一切从实际出发,立法合乎社会历史发展规律,突出中国特色、实践特色和时代特色,对“权利-义务”和“权力-责任”的范围及关系设定明确具体、合理公正,具有可操作性和执行性。三是立法民主、价值优良、社会参与、凝聚共识。我国立法的目的就是人民通过立法活动,行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力,实现当家作主。为此,立法主体、程序、内容都应当恪守以民为本、立法为民理念,把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程,坚持反映人民意志、实现人民利益的根本原则,坚持立法公开,发扬协商民主的制度优势,保障人民和专业人士通过多种途径参与立法活动。民主立法的过程,就是推动治理体系改革创新的过程,就是统一思想、寻找并凝聚共识的过程。以上三大价值要求,正是评估我国法律规范体系的三个主要标准。其中立法完备性是法律规范体系是否完备的表现形式,是对法律规范体系形式的要求,民主性是对立法本质及其过程的要求,立法科学性是对立法内容的要求。从整体上而言,这三个方面的价值要求是相互协调的,但是也不排除在某些个案中可能会出现相互矛盾的现象,尤其是立法科学与立法民主之间。

   第三,方法论方面,强调“运行中的法治体系”评估指标的逻辑融贯与协同一致,意在实现治理体系和治理能力现代化。就定量评估指标设定的一般理论而言,同一事物的指标之间要具备互斥性(mutually exclusive即各个指标互不相同、彼此不相涵括),穷尽性(exhaustive即各个指标加总起来能够反映所指涉的基本现象)、单项性(uni-dimensionality即各指标所反映的是同一事物)和互换性(inter-changeability即各指标之间高度一致、可以替换)等四个特征。[13]此次法律规范体系评估,我们没有沿袭过去以客观指标即官方统计数据为依据的静态方法,而是以中国法治建设实践为出发点,接轨国际法学界有较广泛共识的法治理论,从人们对法治的理解角度出发设定相关指数,即以主观指标为主,官方统计数据作为矫正依据,这是一种将主观评价与客观数据结合起来得出综合性结论的工作思路。方法论工作流程的第一步设计指标、分指标,第二步设计问卷,第三步确定调研方法,第四步数据整理和赋值,第五步撰写评估报告。需要强调的是,本项调查的主体内容来自受访者对于调查对象(立法的完备性、科学性、民主性及其实施效果)的主观评价。相比较有关法律文件的各种形之于外的统计数据而言,主观评价的确存在结论因人而异的问题,这容易让人产生主观评价不可信、客观数据才接近真理的误解。但请试想一下,如果在精心抽样的问卷调查中某一类评价反复出现,则其所呈现的很可能就是一个具有共性的问题。我们之前的多项成果已经发布了所能得到的绝大多数客观数据。但有不少资料(如改革开放初期重要立法及关键法条的讨论及决策情况甚至中国每年判处死刑人数等)都很难获得,即便有某种客观数据,人们对之的解读也很容易产生争议。再加上相关资料(如立法信息)与提供者的自身利益之间存在着密切的联系,也很难杜绝数据造假的问题,所以在多年客观性法治评价的基础上,尝试以主观评估为主的思路是有一定道理的。[14]

第四,具体调研方面,强调区分公众、专家和执业者三种主体的分类研究,凸显评估主体的中立性,保证评估结果的适度平衡,实现多主体/类型/视角的综合评估。我们的具体操作是区分公众、专家和执业者三种调查问卷,精心设计问题,而后借助调查公司抽样发放公众问卷、有针对性发放专家问卷,采取随机抽样统计和立意调查两种方式,形成三类主体主观评价的总和打分,最后进行总体评价。本文所进行问卷调查的具体情况是:(1)公众问卷。以公众为问卷对象,依托于中国人民大学数据与调查研究中心的电话网络,采取抽样问卷形式,共回收3983份,分布28个省、直辖市、自治区,内地省一级的覆盖率达87.5% 。公众卷的受访者无论居住的省份、性别、年龄、户籍、被访问的地点在全国均有广泛的分布,受教育程度以小学、初中和高中教育为主,家庭经济状况以平均水平和低于平均水平为主。在针对公众设计问题之时,我们充分考虑了普通公众的知识背景、认知情况等与法学专家和法律执业者之间存在的差异,预先进行了针对性处理。例如针对法律体系完善性指标中的“部门完善”和“适用完善”这两个较为专业的四级指标,只面向专家和执业者设计了问题,而没有面向公众设计问题;针对立法机制完善性指标,我们面向三类群体均设计了问题,其中面向公众设计的问题是“对于我国现行的法律,您认为下列问题——社会形势变化很快,法律法规的制定和修改总是跟不上——是否突出?”以较为通俗化的语言阐述了“立法机制完善性”的内涵,从而使那些不具备法学专业知识背景的普通公众也能作出有效回答。(2)专家问卷。以法学专家和高校法学教师为主要对象,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国社会科学》2017年第12期

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