马岭:监察委员会与其他国家机关的关系

选择字号:   本文共阅读 6347 次 更新时间:2017-11-17 11:37:17

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国人(包括立宪者、立法者)总是觉得政府比两院规格应该高一些,所以才将两院的副职都交给常委会而人大一般不过问。[⑦]在宪法上,司法权不应当比同级行政权的地位低,它们之间应有分工有制约,因此,不仅监察委员会,而且法院、检察院,其副职的任免权都应当属于全国人民代表大会,人大常委会的任免权只限于在全国人民代表大会“闭会期间”对全国人大已经产生的上述人员做出部分调整,即人大常委会对监察委员会其他组成人员的任免应当是补充性的而不是常态性的。

   其次,全国人大常委会任免对象的范围。根据宪法规定,全国人大常委会产生的国务院与中央军委副职以下成员,其产生的范围有所不同,即全国人大常委会只能任免国务院的部长和主任(不能任免副总理、国务委员),但可以任免中央军委的“其他组成人员”(包括副主席和委员)。笔者认为,在这两种模式中,监察委员会宜采用国务院的模式。虽然监察委员会与中央军委一样,性质上都有行政权的色彩,但又都不是标准的行政权,在体系上、组织架构上都明显比政府规模小,其专门性、专业性与政府行政权的广泛性、庞杂性也明显不同,似乎更应该归于一类,但笔者认为,副职由人大任免后常委会在实践中能否变动,区别主要不在于副职的地位(不能认为军委副主席比国务院副总理地位低),而主要在于常委会会议较人大会议次数多,工作的连续性较强,因此一个机构的副职变动可能较为频繁、需要灵活机动时,可交由常委会在人大闭会期间任免,反之则不必。军事机关是为应对战争而设立的,因此中央军委的副职变动的频率可能较高,这种变动需要尽快得到议会认可,而常委会显然比人大的灵活性要强,比人大较能适应战争状况。监察委员会则没有军事机关的这一特点,相反它的独立性、专业性都使它类似于政府的稳定性(甚至应比政府更具有稳定性),监察委员会的成员在任期内宜少动、不动为好,因此,由人大(而不是人大常委会)任免其副主任、委员,在人大闭会期间全国人大常委会只能任免其委员(不能任免其副主任),有利于监察工作的稳定性。[⑧]

   再次,全国人民代表大会常务委员会不仅有权“根据最高人民检察院检察长的提请,任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长”,而且有权“批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免”。这是检察机关与审判机关的不同之处,检察机关的内部体制既有司法权的独立性,又有行政权的服从性——上命下从,检察一体,而监察委员会在这一点上与检察院类似而明显不同于法院,甚至比检察院更甚(行政性更强),因此全国人大常委会也应有权“批准省、自治区、直辖市的人民监察委员会主任的任免”。[⑨]

   宪法第104条规定县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权“依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免”,各地方的监察委员会作为地方机关的一个部分,其任免对象均包括在该条笼统规定的“国家机关工作人员”中,因此宪法第104条并不需要修改。但《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条则需要增加有关内容,如其第44条规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权“(十)根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名,决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免,报上一级人民政府备案;(十一)按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定,任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员,批准任免下一级人民检察院检察长;省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据主任会议的提名,决定在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长的任免,根据省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的提名,决定人民检察院分院检察长的任免;(十二)在本级人民代表大会闭会期间,决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务;决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员,中级人民法院院长,人民检察院分院检察长的职务”。在该条规定中,应增加“根据监察委员会主任的提名,决定本级人民监察委员会秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免,报上一级监察委员会备案”;地方人大常委会在本级人民代表大会闭会期间的决定撤销对象中,增加“决定撤销个别监察委员会副主任以及本级监察委员会其他组成人员的职务”。与宪法规定的全国人大常委会对国务院的部长是补充性任免不同,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定地方人大常委会对地方政府的厅长、局长、委员会主任、科长的任免是常规性的,同时,与宪法规定全国人大常委会只能决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选而不能决定副总理、国务委员的人选不同,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定地方人大常委会有权决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务,其中理由为何,监察委员会是否也应仿照这些规定进行设计?这些也都值得进一步探讨。

   (三)权力机关对同级监察委员会的工作应有监督权

   1.人大常委会对同级监察委员会应有监督权。在宪法“总纲”关于政体的概括性条文中明确规定监察委员会由人民代表大会产生,对它负责,受它“监督”之后,在“国家机构”第67条明确规定全国人民代表大会常务委员会有权“(六)监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”一款中,还应增加“监察委员会”,将监察委员会不仅纳入笼统的人大、而且纳入具体的人大常委会的监督对象之中(虽然宪法“总纲”第3条规定的“人民代表大会”应解释为包括其常委会)。在宪法第104条规定县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”一条中,也应增加“监察委员会”这一被监督对象。

   2.人大常委会对同级监察委员会制定的“决定和命令”应有撤销权。宪法第67条不仅规定全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规,而且有权撤销其同宪法、法律相抵触的“决定和命令”。这一项不仅适用于国务院,而且也应适用于中央军事委员会和国家监察委员会。由于这些“决定和命令”基本不属于“规范性法律文件”,因此这一撤销权应属于人大常委会监督权之范畴,应由《监督法》加以细化。[⑩]对于宪法第104条规定的县级以上地方各级人民代表大会常务委员会有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”,应在“人民政府”后面增加“监察机关”。[11]

   3.人大代表及其常委会成员对同级监察委员会应有质询权。宪法第73条规定:“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间,全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间,有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”应在其中的“国务院或者国务院各部、各委员会”之后增加中央军委和国家监察委员会。地方人大代表的质询权宪法没有规定,而是由法律规定的,《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第14条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出对本级人民政府及其所属各部门,人民法院,人民检察院的质询案。”鉴于宪法确立的司法独立原则,应去掉其中的人民法院、人民检察院(使之与宪法保持一致),同时增加“本级监察委员会”。

   4.在人大内部增加设立常设性的专门委员会。宪法第70条第1款规定:“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间,各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。”有学者提议“在层级较高的各级人民代表大会内增设对应的常设机构,对口加强对监察委员会监察工作的监督。设在相应级别人大常委会的机构应是专门委员会,可称为监察监督委员会。” 〔[3]〕笔者同意设立这一委员会,以加强对监察委员会的监督。或许有人认为,如果人大对监察委员会的监督需要设立一个专门委员会,那么人大对一府两院和军委的监督是否都需要设立相应的专门委员会?从理论上来说确实如此,实践中已经设立的法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会以及内务司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会,基本上都有监督政府相关工作的功能(当然这些委员会的作用不限于监督),其中的法律委员会、内务司法委员会亦有监督法院、检察院的作用。目前应当增设的是,与中央军委对口的国防委员会和与监察委员会对口的监察工作委员会。[12]但这是否需要修改宪法第70条第1款还值得讨论,宪法第70条第1款规定的专门委员会可以分为两类,一是宪法明确规定的专门委员会,二是宪法没有明确规定的专门委员会(即“其他需要设立的专门委员会”),如果认为它们在地位上是平行的,那么可以不修改宪法该条款,将监察工作委员会归入该款的“其他需要设立的专门委员会”即可。[13]如果认为两种委员会在地位上有高低之分,即宪法明确规定的专门委员会高于宪法没有明确规定的专门委员会(“其他需要设立的专门委员会”),那么在宪法第70条第1款中应明确增加“监察工作委员会”,将监察工作委员会放在专门委员会的第一层次上,以突出其地位。

   二、中央监察委员会与国家主席的关系

   中央监察委员会与国家主席之间是否发生关系,是一个值得探讨的问题。这主要涉及中央监察委员会主任的产生方式,如果中央监察委员会主任由人大“选举”产生(选举中的提名权属于人大),[14]则它与国家主席之间没有关系;如果中央监察委员会主任由人大“决定”产生(“提名人”往往是议会外的某个人),则应由国家主席提名,中央监察委员会与国家主席之间就产生了宪法关系。

   关于中央监察委员会主任的产生方式,是应当像总理那样由国家主席提名,全国人大“决定”产生,还是应像中央军委主席那样,由全国人大“选举”产生?这已经不完全是首长制、合议制的问题,不是由该机构内部实行什么体制来决定的(国务院和中央军委都实行首长制),而是主要取决于两个因素:首先,取决于国家主席制度的类型,即国家主席是实权元首还是虚权元首,国家主席如果是虚权的,则他不能有、不应有提名权;如果是实权的,则可以有提名权。其次,取决于监察委员会的独立程度,如果它独立性很强,则国家主席不宜插手其工作,如果它的独立性只是相对的,则宪法可以规定国家主席有权介入其中。[15]当然也不排除采用现行宪法的模式,即国家主席只有对总理的提名权,但在总理和主席之间并不因此产生连带责任,没有报告工作等问题。

   笔者认为,鉴于82宪法规定的国家主席是虚权元首,在2018年修宪将监察委员会纳入宪法体制的同时,不太可能将国家主席也一并修改为实权元首(那是一个比增设监察委员会力度更大的政治体制改革举措);同时,监察体制改革的一大亮点就是加强其独立性,监察委员会从政府体制内剥离出来就是为了免受行政干扰,如果再将其工作纳入国家主席的职权之内,无异于又将其划入最高行政权的控制之中(实权元首的实权主要有行政权、军事权、外交权等,介入监察工作应属于其行政权),因此,监察委员会主任由全国人大选举(而非决定)产生、与国家主席之间不发生关系为好。

   三、法院、检察院、监察机关、公安机关四家的关系

   (一)法院、检察院、监察机关、公安机关四家关系的宪法原则

中央纪委书记王岐山曾强调监察委员会将“与执法、司法机关有机衔接、相互制衡,实现依规治党和依法治国有机统一。”〔[4]〕鉴于法院、检察院、监察机关、公安机关四家的关系涉及到人民代表大会制度的内部关系,(点击此处阅读下一页)

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