张菡冰等:宅基地使用权去身份化改革的两难困局及其突破

选择字号:   本文共阅读 420 次 更新时间:2017-09-28 10:34:56

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张菡冰   李翔   柳乾坤   靳相木  

   摘要:研究目的:通过对宅基地使用权身份化和物权化"两化复合"结构的事实关系进行理论提炼,揭示宅基地制度改革的基本取向。研究方法:文献梳理法、综合分析法。研究结果:以身份化为内核、以"一户一宅"为表达形式的宅基地制度,保障了13亿人口大国的最大群体、最弱势群体的居住正义,但同时宅基地使用权的身份化"绑架"了物权化,使宅基地使用权无法成为真正的用益物权。宅基地制度改革的基本取向是去身份化,但面临着市场化流转和住房保障的两难困境。研究结论:以继承环节去身份化作为宅基地使用权去身份化改革的突破口,积累经验之后,再沿着"管住增量—调整存量—双轨管理"的思路,分阶段、按区域、有步骤地推进宅基地使用权的去身份化改革。

  

   近年来,学界围绕宅基地制度改革开展了广泛研究。学者们注意到,基于成员权创设的宅基地使用权,是国家利用农地集体所有的制度特色,为农民构建的一种带有浓厚福利色彩的保障制度[1]。基于宅基地的这一福利保障性质,有学者坚持农村宅基地使用权不能通过让与、交换、赠与等方式自由转让[2-3];另有不少学者看到了宅基地使用权的物权化趋势,主张赋予宅基地使用权的物权性质[4-5]。有学者主张现阶段要继续坚守宅基地使用权的社会保障与社会福利特色,在此前提下给予农民更充分、更完整的作为用益物权的宅基地上使用权[6], 也有学者提出在宅基地使用权的设定、取得和利用三个不同环节上给予身份性和物权性以不同的取舍,建立分别适用不同阶段的法律规则[4],还有不少学者则完全抛开宅基地使用权的身份性,主张全面引入市场机制[7-8]。 总体来看,目前学界关于宅基地制度改革方向的分歧很大,一个很重要的原因就是对宅基地使用权的身份性和物权性二者关系的认知存在很大的差异。因此,本文深入分析宅基地制度的身份化和物权化二者之间的关系, 在此基础上讨论宅基地制度改革的取向及展开路径,为土地管理制度改革提供参考。

  

1宅基地制度的特征及内核


   1.1宅基地制度的“两化复合”特征

   脱胎于计划经济时期的宅基地制度,经过三十多年改革开放,逐步发展、稳定和成型。现行宅基地制度的基本框架主要体现在中国《土地管理法》、《物权法》以及相关行政法规和部门规章上。《土地管理法》第62条规定了宅基地的“一户一宅”制度,即:农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、 直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。2007年施行的《物权法》第13章专章对宅基地使用权进行规范,这便在民法层次上明确了宅基地使用权的物权性质。作为一项具有中国时代特色的土地用益物权,宅基地使用权是中国农村三十多年改革开放形成的重要制度成果之一。

   在现行法下,农村宅基地使用权制度呈现出身份化和物权化“两化复合”的结构特征:一是宅基地使用权的身份化。宅基地使用权的身份化是通过“一户一宅”的制度安排表达和实现的。在司法实践中,宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的、无偿取得的、无期限的权利,与享有者特定的身份相联系,非本集体经济组织成员无权取得或变相取得。这一权利除可在集体成员内部有条件流转外,城镇居民不得到农村购买宅基地或农民住宅,单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发。这样,宅基地使用权的身份化在实践中便具体表达为宅基地使用权的“无偿、无期限和限制流动”。二是宅基地使用权的物权化。随着中国市场化改革的深入发展,在宅基地使用权作为身份性权利的基础上,《物权法》又赋予宅基地使用权以用益物权属性,使之成为农民的一项重要财产性权利。

   当前,宅基地使用权的身份性和物权性彼此交织、渗透并复合为一体:宅基地使用权的身份性是其物权性的前提和基础,而物权性则是这一身份性权利的实现形式。在社会化和市场化大潮中,若没有宅基地使用权的物权性,其作为身份性权利的价值亦将大打折扣。在新型城市化和城乡一体化发展的新形势下,推动宅基地制度改革,必须对中国现行宅基地制度的这个“两化复合”事实关系有一个客观、清晰的认知。

   1.2宅基地制度的内核

   深入分析当前中国农村宅基地使用权“两化复合”的结构特征,其身份化和物权化并不在同一层次上,而是主次有别。按现行法律法规,在这个复合结构中,宅基地使用权的身份化是主,是内核;宅基地使用权的物权化是次,是外皮。这个制度安排与农村集体土地所有权的内在逻辑是自洽的。因为,宅基地使用权生长于集体土地所有权制度之上,集体土地所有权的身份性、地缘性特征必然传递给宅基地使用权,并构成宅基地使用权的内在规定性。

   居住权是基本生存权。从宅基地制度的内核看,与其说宅基地制度是一项财产权制度、物权制度,倒不如说它是一项社会政策、居住保障制度[3]。作为一个13亿人口大国,当代中国快速城市化没有形成“贫民窟”,2亿农民工往返于城乡,整个社会转型依然总体平稳、有序。一个很重要的原因是,以身份化为内核、以“一户一宅” 为表达形式的宅基地制度,对这个13亿人口大国的最大群体、最弱势群体即农民的居住正义发挥了保障功能, 保障了8亿农民居者有其屋,成为中国社会转型发展的“稳定器”。

  

2宅基地制度改革的基本取向


   2.1宅基地使用权身份化对物权化的“绑架”

   一旦宅基地使用权彻底物权化,宅基地使用权的身份性就将荡然无存。从制度结构自洽的角度看,宅基地制度为维护其内核的稳定性,必须约束其物权化的广度和深度。因此,在现行宅基地制度“两化复合”的实践逻辑中,宅基地使用权的身份化必然要“绑架”物权化,限缩物权化的成长空间,制约物权化的展开和强化,宅基地使用权也因此无法成为真正的用益物权。宅基地使用权的身份性和物权性二者之间存在着“此进彼退、此消彼长”的关系。虽然宅基地制度正在最大程度地实现着中国农民这个最大群体、最弱势群体的居住正义,但由此造成的对宅基地使用权物权化的约束和限制,无法适应这个时代社会化、市场化和城乡一体化的发展要求。

   宅基地使用权的物权化在其身份化的“绑架”之下,基于房地一体的实践法则,宅基地使用权身份化导致竖立其上的农村房屋所有权无法抵押、担保、转让,这与城镇居民住宅的彻底物权化形成鲜明对比,构成城乡一体化发展的重要制约因素,成为实现城乡公民权利平等的重要障碍。宅基地使用权“无偿、无期限和限制流动”, 导致农民住房的财产价值无法彰显、增值和实现,制约着农民的自由发展,压制着农民群体的公民权利,这个代价无疑是巨大的。

   宅基地使用权身份化对物权化的“绑架”,不仅体现在对宅基地使用权物权化成长空间的限制上,而且即便在已经释出的空间里,宅基地使用权物权化的成长也受到“一户一宅”的巨大限制。在流动性、开放性和社会化不断加强的时代里,以“一户一宅”方式维持宅基地使用权身份化这个内核的稳定性,是一个巨大的实践难题。 “一户一宅”之“户”的概念,受到婚嫁丧娶、升学参军、户籍迁移、外出务工等不同复杂情形的冲击。宅基地管理中的“户”,只能以公安机关登记的户籍资料为基础,但又必须超越公安机关的“户”的概念,且须经村民自治确定“一户一宅”之“户”的认定标准,方能抑制通过分户来额外谋取宅基地的机会主义行为。对“户”的界定, 各地实践中的做法必然差异巨大,纠纷和冲突也就在所难免。另外,随着新农村建设和农村城市化的发展,尤其在城乡结合部,对何为“一宅”的认定标准也莫衷一是。再加上通过继承等合法方式出现的“一户多宅”等现象,也进一步造成“一户一宅”政策落实的复杂性、差异化。随着农村城市化进程的加快,在“一户一宅”框架内, 宅基地使用权作为用益物权,其权利主体及权利边界的界定所遭遇的挑战和难题将越来越多。

   2.2宅基地制度改革的要旨

   在全面深化改革的新的历史起点上,宅基地制度改革还是要适时向前推进。现行宅基地制度的突出问题既然根源于宅基地使用权的身份化无法适应新的发展要求,那么,宅基地制度改革就必须沿着去身份化这个基本取向前进,通过在宅基地使用权的取得、行使和转让等诸环节上去身份化,打破宅基地制度的身份化和物权化“两化复合”结构,促进宅基地使用权彻底物权化。

   目前,学界、政府部门以及舆论在宅基地制度改革上,大多离开宅基地的去身份化而聚焦于宅基地市场化流转上[7]。一些地方尝试开展的宅基地使用权抵押试点,也多撇开宅基地去身份化这个前提。事实上,宅基地使用权去身份化是包括抵押在内的宅基地使用权市场化流转的前提,而市场化流转则只是去身份化改革的自然结果。正视和抓住去身份化这个要旨,就抓住了宅基地制度改革的关键所在,改革就会逐步取得实质性进展;反之,若不去触动宅基地使用权的身份化,而聚焦塑造所谓宅基地使用权市场化流转制度,则可能不得要领,其结果必将无疾而终。宅基地使用权去身份化是宅基地制度改革之“纲”,而市场化流转则是宅基地制度改革之“目”,纲举则目张。

   财产权制度是社会可持续发展的基石,宅基地使用权去身份化符合当代中国财产权体系发展的大趋势。 在公有土地之上赋予公民个人以用益物权,是当代中国财产权制度尤其是不动产物权发展的基本脉络。宅基地使用权只有去身份化,才能为其物权化“松绑”,才能释出物权化的成长空间。改革完善现行宅基地制度的细节设计及时序安排,都要围绕去身份化这个要旨进行。若在宅基地去身份化上停步不前,或者模糊、回避去身份化这个焦点,甚至背离去身份化这个要旨,那么宅基地制度改革就不可能有真正的进展,更不可能解决当前已经凸显出的问题。


3宅基地制度改革的困局及效应


   只要沿着去身份化这个方向推进宅基地制度改革,最终将打破宅基地使用权身份化和物权化“两化复合” 结构,瓦解现行宅基地制度的内核,城乡分割的二元住房制度可能由此走入历史,但这个过程将受到现实中“两难困局”的约束。

   3.1宅基地使用权去身份化的两难困局

   在经济学逻辑中,只要赋予宅基地以清晰、完整的产权,再配上自由运转的市场机制,社会福利函数的最大化目标就指日可待[8];在纯法学逻辑框架内,同样是公民,为什么城镇居民的房地产可以自由流转,而农民的房屋却被冠上“小产权房”而限制流通,这属于不言自明的显失公平正义,应予以校正[9]。但事实上,推进宅基地去身份化改革,不是一个单纯的社会福利函数的最大化问题,也不是一个单纯的法学公式,而是一个浩大的政治、社会的改造工程。

宅基地去身份化改革面临着一个两难选择问题:一方面,若不适时推进宅基地去身份化改革,宅基地使用权物权化就无法获得成长空间,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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