秦前红 石泽华:目的、原则与规则:监察委员会调查活动法律规制体系初构

选择字号:   本文共阅读 347 次 更新时间:2017-09-17 09:30:19

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秦前红 (进入专栏)   石泽华  
也是检察权对调查(侦查)权的制约。监察体制改革后,监察委员会职务犯罪调查活动应涵摄于法律监督对象之内;[33]对于职务违纪违法行为,有一种观点认为,行政检察乃法律监督重要内容之一,法律监督机关应督促纠正行政违法或不当行为[34],若该观点无误,法律监督之对象可能涵盖监察委员会全部调查活动(甚至监督和处置职能)。未来还可能存在一个抉择:对调查活动的法律监督,是延续人民检察院法律监督之传统,抑或划归人民法院?后文将提及。

   其他有关调查活动或保障当事人和其他诉讼参与人权利的原则,本文不再累举。至于无罪推定、禁止强迫自证其罪等国际原则,尽管我国刑诉法未明确规定,亦不妨碍后续改革吸收借鉴和进一步研究。

  

三、监察委员会调查活动的具体规制


   我国反腐败刑事司法制度现状是检察机关集职务犯罪预防、侦查、起诉和监督多权于一身。同体监督困境是本轮监察体制改革的重大背景,应高度重视,避免重蹈覆辙。可以从调查措施的审批、执行和期限等方面对其进行具体规制,对于一些特殊问题,还需进行特别考量和长远预判。

   (一)调查活动的审查批准

   1.实体审查:调查措施的适用情形

   我国《人民警察法》、《行政强制法》、《行政监察法》、《刑事诉讼法》以及有关法规规章和纪检委工作规定等,对各项调查侦查措施(尤其是强制措施),一般都规定了严格的适用情形。“法无明文规定不可为”,唯有符合法定的适用条件,监察委员会才能采取相应的调查措施。

   以留置措施为例,从此前公布的山西省3起留置案件看,信息用语是“涉嫌严重违纪违法问题”,且为接受组织审查一定时间后被采取留置措施。从中纪委和各地纪委此前公布的信息看,“涉嫌违纪问题”、“涉嫌严重违纪行问题”、“涉嫌违纪违法问题”和“涉嫌严重违纪违法问题”之间是有差异的,公布信息采取第四种用语的,后来多数结果是“对涉嫌犯罪问题移送司法机关依法处理”,由此看出采取留置措施可能的条件有:涉嫌犯罪才能适用,达到一定的证据标准才能批准(如山西省留置案中接受组织审查期间已取得部分证据)。

   以下问题值得考虑:(1)各项调查措施的具体情形;(2)每一情形的证据标准;(3)达到每一情形的基准或数额;(4)提请延长期限时也涉及上述问题,以刑事拘留为例,延长到30天就要求是“流窜作案、多次作案、结伙作案”的重大嫌疑分子。

   国家监察有关法律和《刑法》可能不具体规定标准或数额,具体该如何操作?是出台司法解释还是由监察委决定?如果监察委决定,是颁布内部文件、“行政立法”还是出台“监察解释”?

   2、程序审查:调查措施的决定(批准)

   监察委员会调查活动的程序审查主要指调查措施的决定或批准。有两个问题,第一,对于冻结、查封、扣押、搜查和留置等限制公民基本权利的调查措施,监察委员会可否自行决定?第二,其他调查措施是否可自行决定?

   对于谈话、讯问、询问、查询、调取、勘验检查和鉴定等其他调查措施,因不涉及限制公民基本权利,考虑到监察委员会的宪制定位和反腐效用,这些没有涉及公民人身自由和财产权等基本权利的措施,其实施由监察委员会自行决定应无疑问。

   学界就监察委员会可否自行决定采取强制措施尚存争议。赞同自行决定者分为两派,一种认为地方各级监察委员会之强制措施批准权统一收归省级监察委员会;另一种则认为该设置降低了监察效能[35],应由上一级监察委员会批准下级监察机关采取强制措施。[36]赞同提请其他机关批准者,亦有提请人民检察院批准和提请人民法院批准之二分。此外,针对留置措施应作专门考量:其一,如果认为“留置与逮捕有着相同的实质”[37],则参照《宪法》第37条第2款和《刑事诉讼法》规定,留置措施应当提请其他机关批准;其二,如果以刑事拘留为参照,留置措施需要其他机关“批准留置”,监察委员会也可“先行留置”;其三,如果以指定居所监视居住为参照,则可由上一级监察委员会批准。

   以下问题值得考虑:(1)提请其他机关批准的,需明确批准的机关、层级、具体人员和必要流程;(2)自行决定(批准)的,需明确是自行决定、上提一级还省级统一批准,是首长批准还是集体批准,集体是主任会议还是委员会议,是简单多数还是绝对多数等;(3)提请延长期限的审批程序也许考虑这些问题,参考逮捕措施,其一般不得超过2个月,不同特殊情形下可经批准延长1个月、2个月或更长,所谓“更长”就需要最高人民检察院提请全国人大常委会批准延期审理。

   (二)调查活动的执行操作

   对于调查措施的执行机关、执行人员、执行程序和执行地点等问题,都要在具体条款中加以明确。1.执行机关方面,由监察委员会自行执行,还是公安机关执行?这一问题在强制措施、技术措施和限制出境等执行上尤其重要。2.执行人员方面,各项调查措施的执行需几名工作人员在场?是否要求现场有见证人?3.执行程序方面,执行前是否应出示、怎样出示有关证件和批准文件?4.执行地点方面,是当场执行还是带至专门的办案场所执行?此外,还要严格规定程序补正的条件和要求。

   以留置措施为例,第一,监察委员会自行执行,还是交由公安机关执行?第二,宣告和执行留置,是否需两名监察人员同时在场?现场是否要求有其他见证人?执行人员不合法如何或可否补正?第三,被宣告留置者是否有权以其要求的形式查看工作证件和留置批准文件?执行人员未出示且被留置者未要求查看,或被留置者要求查看而执行人员拒绝提供时,分别如何或可否补正?第四,执行地点是看守所还是纪检监察机关“规定地点”?未在合法地点实施留置,如何或可否补正?

   (三)调查活动的期限问题

   监察委员会调查活动的期限问题涉及三个层面:一般期限、最长期限和折抵刑期问题。以《行政强制法》第25条为例,查封、扣押的最长期限是30日,情况复杂的经批准可延长30日;刑事强制措施方面,拘传不得超过24小时且不得连续拘传,取保候审不得超过12个月,监视居住不得超过6个月,刑事拘留比较复杂,但最长也不得超过37日,逮捕一般不得超过2个月,不同特殊情形可经批准延长1个月、2个月或更长(须经全国人大常委会批准),还规定了各项刑事强制措施与自由刑的折抵问题。有一点要尤其注意:不同调查措施在限制公民权利的类别和程度上有较大差异,应作分别规定、不宜宽泛处理。

   (四)技术侦查与通缉措施

   有学者提出,“尽管全国人大常委会的试点决定没有涉及技术侦查权行使问题,这实际上也应当转隶,改称为技术调查,由监察委员会决定,由公安机关执行”。[38]我们以为,技术措施的决定机关有待后续讨论,但转隶应无疑问,理由有二:其一,从职能与措施的关联性看,职务犯罪技术措施本身即随贪污贿赂犯罪特殊性应运而生,当然也要随后者转隶至监察委员会;其二,贪污贿赂犯罪案件难以达成客观证据与言词证据的印证统一,采用技术手段是收集客观证据必不可少的措施,一定程度上这也是客观审查的需要。如果转隶,技术侦查措施应由公安机关执行。

   我国《宪法》第40条规定了“公民的通讯自由和通讯秘密受法律保护”,例外情形是面临“国家安全或者追查刑事犯罪的需要”,程序性控制是“依照法律规定的程序”,执行主体是“公安机关或者检察机关”。当前,我国刑事诉讼有关法律对此做了一些规定,但仍有一些不完善之处。有学者提出,应从明确内涵外延、规范实体审查条件、确保执行适用程序正当和保障公民私人权利救济实现等四个角度,最大限度地达到职务犯罪技术侦查措施适用与人权保障之平衡。[39]这与本文规制路径不谋而合。未来立法需明确职务犯罪技术措施的含义和手段,从实体层面规定适用条件、从程序层面限制批准过程、从执行层面指明具体操作和期限,辅之有效的监督办法。

   调查中不可避免还会遇到涉罪潜逃的被调查人,需要对之进行通缉。刑诉法规定的通缉措施亦应转隶至监察委员会,由公安机关执行。

  

四、监察委员会调查规制的未来走向

  

   证据的收集、审查和排除乃办理职务类刑事案件的关键一步,通常也是冤假错案发生的导火索。长期来看,实体审查之路径乃不可避免之抉择:其一,延续以口供为中心的主观性证据审查模式;其二,强化以客观性证据为主的客观性证据审查模式。有学者将证据分为上述主观性证据和客观性证据的同时,提出前一模式无法有效审查核实案件事实,后一模式可有效防止和纠正冤假错案。[40]借鉴这些观点,本文提出“变更取证思路”、“优化审查模式”和“严格证据排除”三轨并进的思路:调查活动取证需重视对客观性证据的收集,实体审查则需更加注重审核客观性证据,落实完善客观性证据审查模式,辅之以无罪推定原则、疑罪从无原则和有效的非法证据排除规定。

   从证据角度看,假设最终调查活动排斥刑事侦查意味,将产生调查证据转化难题:行政机关侦查活动取得之言词证据不得直接作为起诉证据,这是当前刑诉法明文规定,不仅由证据自身特性和刑诉法规定所决定,也是对审查起诉职能的尊重;未来监察机关调查活动取得之证据,很可能因职务犯罪特殊形式而以言词为主要形式。检察院审查起诉应以何态度对待之?

   维系法律监督权威和构建司法令状主义之间,看似万千隔阂,实际上,于我国其实不过杨柳和倒影。有学者曾提出,侦查权程序性控制的制度远景是建立符合我国国情的司法审查模式[41];对这一所谓远景,有学者从宪法解释角度,将《宪法》第37条第2款定位于“限制条款”而非“授权条款”,认为“如果刑事科学的研究认定,只由法院来决定逮捕,采纳‘司法令状主义’,能够更好地保护人身自由”,“绝无抵触宪法第37条人身自由条款之虞”,由此提出将批准逮捕权收归法院统一行使无须修宪。[42]对此,有学者驳斥之,认为此项改革非经修宪不可完成。[43]

   对象限缩于职务案件,我们以为,该模式或主义的一些观点值得深思,如侦查程序控制归于检察机关或审判机关还是二阶层共享?司法审查模式适用于我国权力一元结构背景的远期可能?非法证据排除规则在技术困境和政治影响下何以真正保驾护航?更深一步说,调查(侦查)的程序性控制模式固然乃必须面对之抉择,但法治进步还需民主制度相辅相成。在现有的政治结构下,即便批捕权归法院,于司法正义而言也未必是一个帕累托改进。故我们始终认为,没有民主制度的进步,则法治的进步其实不过是一种虚幻的梦境。

  

五、结语


监察委员会调查活动宜纳入法治轨道,并入《宪法》135条制约机制之中,接受国家监察有关法律和《刑事诉讼法》双重规制,从立法目的、原则和具体规则等三方面系统构建改革后职务案件调查活动的法律规制体系。监察体制改革应当在加强反腐效能和程序公正、人权保障之间寻找价值平衡,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《求是学刊》2017年第5期

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