景跃进:“党政体制”与中国政治

选择字号:   本文共阅读 8928 次 更新时间:2017-09-06 09:48:24

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很重要的一个制度就是在这些机构成立党组。党组是党中央和地方各级党委在非党组织的领导机关中设立的组织机构,是实现党对非党组织领导的重要组织形式和制度保证。

   (2)以党中央的某个直属部门为主导,整合部分政府机构,建构一个局部性的复合体,通常称为“口”(亦称“系统”),故有“归口管理”之说。例如,中宣部是党中央的直属机构,通过“宣传文化系统”的方式领导着相关的政府机构,包括文化部、教育部、国家新闻出版广电总局、国务院新闻办公室、新华通讯社、人民日报社、中国社会科学院等。中央政法委也是如此,它是党中央领导和管理全国政法机关工作的职能部门,由它牵头的政法系统包括法院、检察院、公安部门、国家安全部门、司法行政部门等机构。在结构维度上,归口管理的要害是对政府官僚制的重组,将党政体制下的双重官僚制形成一个整体,它是中国政治中实际运行着的官僚体系。

   (3)设置高规格的常设性或临时性的领导小组。这些小组直接隶属于党中央,其领导人通常是政治局常委或委员,小组成员来自党政工作部门,所承担的职能与政府管理紧密相关。学界一般将领导小组视为议事协调机构,拥有跨部门的协调权力,但实际上这些领导小组享有更大的权力。如中央宣传思想工作领导小组是党中央负责宣传思想工作的领导和决策机构,制定宣传思想和舆论工作的总方针,协调相关的党政部门的统一行动,它是“宣传文化系统”的神经中枢。中央财经领导小组是党中央负责财经工作的领导机构,自1987年以来,中央财经领导小组的历任组长一直由时任党中央总书记担任,时任总理则任副组长。在参与制定国民经济与社会发展五年规划纲要、年度经济计划制定、经济形势调研和分析,以及宏观政策研究等方面发挥着重要作用。在农村工作方面,中央农村工作领导小组也扮演着类似的角色。党的十八届三中全会之后,中央成立了全面深化改革领导小组,负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实,可以说是当今中国最有权力的领导小组。值得注意的是,这些领导小组的地位和人员构成赋予其一定的超脱性,具有政治控制和驾驭党政官僚制的意义(有的领导小组直接与归口管理制度联系在一起)。

   (4)党的中央领导人在国家机构中任职,例如党中央总书记和中央军委主席兼任国家主席与中央军委主席,政治局常委任国务院总理、全国人大常委会委员长、全国政协主席等。

   (5)“一个机构、两块牌子”,俗称“一套人马、两块牌子”。【中央编办针对事业单位的情况做出过政策解释。所谓“一个机构”,是指一个法人代表、一个财务账号、一套领导班子和一个队伍。所谓“两块牌子”,是指机构有两个名称,根据工作需要,以不同的名义对外使用相应的名称。“一个机构、两块牌子”不是两个机构,如果将两块牌子变成两个机构,则属于违规行为。】由于党的组织和机构承担着国家和政府的实际职能,但又没有进入或完全进入政府系列,因而在这种情况下,党的机构就需要以国家和政府的名义来做事,“两块牌子”刚好满足了这种需要。目前,在中央层面存在着不少这样的机构套牌,例如,中国共产党中央军事委员会与中华人民共和国中央军事委员会、中共中央对外宣传办公室与国务院新闻办公室、中共中央台湾工作办公室与国务院台湾事务办公室、中央档案馆与国家档案局、中共中央保密委员会办公室与国家保密局、中共中央网络安全和信息化领导小组办公室与国家互联网信息办公室等。稍微复杂一点的情况是“一套人马、一块牌子、两个机构”,如中央机构编制委员会办公室既是党中央的机构,也是国务院的机构。“一套人马、两块牌子”的现象意味着,党政体制中的政府系统的职能是不完整的。宪法和法律所规定的政府职权与实际得到行使的政府职权之间存在差距,而党的组织和机构是解释这一差距的关键变量。

   (6)党政合署办公,如中共中央纪律检查委员会与中华人民共和国监察部。在合署办公的情况下,党的组织或机构是当然的主角。

   经由这些方式,中国共产党建构了一个以自身为核心和中轴的国家政权结构。这一结构具有两个特点:一方面,执政党全面进入了国家系统,占据了核心位置,履行着重要的政治和行政功能。可以说,无论是结构方面,还是运作机制,党与政两者已经紧密地结合在一起了。党的十三大提出的“党政分开”主张在随后的政治改革实践中被搁置,除了环境变化的因素之外,确实存在着体制方面的原因。另一方面,政党在进入国家结构的同时,又保留了自身的相对独立性。中国共产党的重要政治决策机构(中共中央政治局及其常委会以及中央书记处)并没有进入国家系统,中共中央也拥有独立设置的职能机构(包括直属机构和事业单位)。

   党政体制的这种双重性意味着国家法律体系无法对其进行全方位的覆盖。在《宪法》以及相关组织法如《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国人民法院组织法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中,既找不到“口”,也发现不了“党组”或“领导小组”。因此,认识中国政治不但要读宪法,也要看党章;不但要了解国家法律和行政法规,也要了解党内法规和党委文件;不但要考察国家机构和政府系统,也要认识党的组织机构及其运行。如果我们不了解五年一度的党代会报告,不了解中央全会的重要决定,何以理解中国政府的政策走向?如果我们不了解党中央设置的各种领导小组,以及党委部门领导的“口”,何以理解政府机构的实际运作?只有将两者结合在一起,我们才能得到一幅关于当代中国政治的比较完整的认识图景。

   在这个意义上,“党政体制”这一关键词为我们建构了一个认识中国政治的整体性分析框架。它提醒我们,在分析中国政治时,要将党与政、文本与实践、前台与后台综合考虑进来。这一方法论立场同时也意味着,对于比较政治学的一般术语和理论应当采取一种反思的立场,并根据中国的国情作出一些必要的调整。例如,本书用“政法系统”而不是一般教科书中的“司法系统”作为本书第6章的名称。在我们看来,西方意义上的司法概念无法反映中国党政体制的特征。相反,只有在政法系统中,才能理解中国的司法及目前正在进行的司法改革。

   本文内容摘自《当代中国政府与政治》,中国人民大学出版社2016年1月版。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:政治学人

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