唐钧 张英洪 刘梦琴:二元户籍制度终结,改革目标仍待完成

选择字号:   本文共阅读 746 次 更新时间:2017-06-21 15:16:14

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唐钧   张英洪 (进入专栏)   刘梦琴  
只有这样的公共服务均等到位,有没有户籍就是无所谓的事情了。

  

   张英洪:城乡二元户籍制度的本质是城乡居民权利的不平等、不开放。户籍问题突出表现在基本公共服务的不平等分配上。说到底,是政府公共服务职能的残缺,这主要表现在两个基本方面:一是就城乡来说,政府只负责和保障城镇居民的基本公共服务,农民的基本公共服务则长期由农民自己负责、自我保障。二是城市政府只负责本市户籍人口的公共服务,外来流动人口的公共服务则长期被排除在政府的公共政策之外。小城镇户籍制度改革后,城乡居民在享受公共服务和社会福利上的差距之所以依然存在,是政府在实现城乡基本公共服务均等化上的滞后。政府的基本公共服务均等化政策滞后于小城镇户籍制度改革政策。这实质上涉及到政府职能转变的重大问题,即要从经济发展型政府转向公共服务型政府。

  

   积分制效果如何评估

  

   中国经济时报:对于500万人口以上的特大城市,《意见》规定,将改进现行落户政策,建立完善积分落户制度,建立公开透明的落户通道。《意见》要求,相关城市需要根据综合承载能力和经济社会发展需要,以具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标,合理设置积分分值。按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则,达到规定分值的流动人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等,可以在当地申请登记常住户口。如何评估这一政策设计?

  

   刘梦琴:广东中山是最先推出积分制的城市。中山、广州都属于外来人口特别多的城市,一直面临着外来人口如何融入当地生活的问题。但是这么多外来人口不可能一下全部吸纳,所以就设置了这样一个门槛,使之能够和政府公共财政的承受力匹配,可以根据承受能力,逐渐吸纳愿意在这里常住的外来人口。如果户籍全部放开,人口一下全部涌进来,道路、医院、学校等所有公共服务,包括公共财政肯定承受不了。

  

   张英洪:积分落户制度是专门针对外来流动人口的户籍政策。我对积分落户制度主要看法是:第一,相对于几十年来特大城市严格拒绝外来流动人口落户的 "户籍墙"而言,积分落户政策是特大城市向外来流动人口打开的允许其落户的政策缝隙,或者称作为"户籍独木桥"。一方面,外来流动人口从以前的绝对绝望看到了落户的相对希望。这应当是特大城市公共政策上的一个进步,说它进步巨大也行。另一方面,各特大城市数百万甚至上千万的外来流动人口,向"户籍墙"的缝隙挤去,或涌向"户籍独木桥",可想而知,挤过去的人少之又少。深圳有上千万的外来人口,每年通过积分落户的3000多人,照此比例计算,估计要三四百年才能完成外来流动人口的市民化,这还是建立在所有外来流动人口都具备积分落户条件的基础上。由此可知,积分落户的价值非常有限。第二,积分落户政策的弹性也很大。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式将一些特大城市推行的积分落户制度上升为全部特大城市的积分落户制度。《意见》明确了以合法稳定就业、合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标,但对各特大城市的当政者来说,既可以将"户籍墙"的缝隙拉大一点,也可以将"户籍墙"的缝隙压缩得更小一些;既可以将"户籍独木桥"削得更细一些,也可以将"户籍独木桥"加宽一些。第三,积分落户制度只是一种现行条件下特大城市户籍制度改革的过渡性政策措施。

  

   唐钧:无论是积分制还是别的什么措施,本质是要看最终有多少人进入的问题。从现实来看,通过积分制进入的,说杯水车薪也不为过,可以说户改和积分制没有关系。因为,从目前结果看,实行积分制之前和之后,这些城市人口进入量并没有改变,甚至在积分制之前还多一点,如此来看,那还改什么?

  

   我觉得不是积分制的问题,户改只是取消了农村和城市身份的名义区别,其他没什么变化。以前是一种双重身份,有等级的身份,即农业户口和非农业户口,现在户籍的差别其实还存在,无非是变成了大城市和非大城市的户口。

  

   中国经济时报:能否借鉴国外的经验,例如美国的社会安全号制度,来最终实现人口自由迁徙目标?

  

   刘梦琴:我们不一定借鉴美国的制度,以后经过信息化、科技革命一定会实现人口管理的目的。中国的身份证制度现在做什么都可以,前几天我看到用身份证可以登飞机,用身份证什么信息都可以查询,这已经是信息化的东西了,就看用哪个系统来做,通过系统的对接就可以做到。以前使用传统的户籍管理,为了方便,所有的福利都捆绑在上面,现在主要是孩子上学、社保对我们有用,其他作用都很少了。

  

   张英洪:包括美国在内的发达国家都实行自由迁徙政策,根本没有我们这种严格控制人口的户籍制度。美国没有户籍制度,没有"户口",但美国人并没有全部涌入首都华盛顿,也没有无限制地涌入纽约。美国在人口管理上采用的人口生命登记制度和社会安全号制度应当可以借鉴。我国已普遍实行公民身份证制度,这与美国的社会安全号制度相近,都是每个居民一个号码、终生使用,记录有每个居民的基本信息。在取消农业户口和非农业户口后,我们每个人都可以使用公民身份证号码代替以前的户籍。在现有的信息技术条件下,完全可以以公民身份证号码为唯一标识建立健全国家人口信息库,方便人口的服务和管理。关键的问题是,各级政府必须加快推进基本公共服务的均等化,为最终实现公民的居住和迁徙自由奠定基础。对于执政者来说,我们是否应当这样自信地说:我们不但善于在将人口控制起来的条件下治国理政,我们还将善于在尊重人口自由流动的条件下治国理政。

  

   原载《中国经济时报》2014年8月20日

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本文责编:川先生
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