赵杰:监管变革与价格竞争

选择字号:   本文共阅读 3635 次 更新时间:2006-07-20 23:42:24

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  内容提要

  移动运营商之所以频频选择资费优惠展开竞争,一方面说明现行移动资费标准存在着相当大的利润空间,也表明降低资费是广大用户的共同需求。

  中国电信业资费改革的方向是,减少政府定价,扩大执行政府指导价和市场调节价的业务范围,对已经形成充分竞争的电信业务,要把定价权交给市场和企业。

  资费市场的混乱局面实质上是一种“价格实验”,让电信企业通过竞争,焕发活力,同时也摸一摸价格的“底线”。

  

  七月初,信息产业部和国家发改委颁布《关于进一步加强电信资费监管工作有关事项的通知》(即204号文件),从7月1日起联手对电信资费监管实施更为严格的管制。与去年的国办75号文件不同,这一次集中在资费方面,这是一年多来的第一次。204号文件的主要功能在于约束各大电信企业总公司,并通过总公司对各级分公司进行管理,制止地方运营商的违规降价及不正当的竞争行为。监管部门强化电信企业集团责任意识,强调集团公司规范下属企业的资费行为,采取“打招呼”的传统方法,似无不妥。

  但是强调“各级电信企业应当严格执行2002年9月出台的《国家计委、信息产业部关于印发<电信资费审批备案程序规定>?试行 的通知》,按照电信资费管理权限,未经审批或备案的电信资费,各级电信企业不得宣传和实施。”让人对它“复活”行政审批,与《行政许可法》精神相背,表示担心。

  运营商采用价格手段谋求竞争优势,说明相对于目前的政府定价,基础电信资费的利润空间仍有很大的下降空间。干预下降的资费,显然与消费者利益相左,招来90%网民的反对声。

  至今,信息产业部的网站上,看不到204号文件。而舆论讨论激烈。204号文件的政策效应及其未来走向,仍不明朗。

  

  职能转变:从电信主管机构到电信监管机构

  

  中国特色的电信管制历史始于1998年政企分开,成立具有复合职能的信息产业部。但管制目标具有的多重性,影响了管制效果。当前,中国电信业正处于电信市场监管、国资管理、企业自主经营的过渡期、磨合期。204号文件反映了这个特殊时期,电信主管部门管制目标多重性导致的矛盾。

  各国电信管制机构一般具有三大职能:资源配置职能即优化资源配置以促进产业发展;市场监管职能即强化市场监管以维护公平竞争;保障电信消费者利益的职能。在电信业发展和市场竞争的不同阶段,管制目标及其重点有所差异:在政企合一、垄断为主的发展阶段,促进产业持续发展成为主要的管制目标;在政企分开、引入竞争的发展阶段,强化市场监管成为主要目标;在政资分离、有效竞争的发展阶段,电信消费者的利益成为首要目标。

  三个职能对应管制目标的三个方面,其中保障消费者利益是核心职能和中心目标。

  保障消费者利益,需要产业发展的合理布局,也需要公平竞争的市场环境,作为基础。在第二阶段,电信管制者同时承担促进产业发展和维护公平竞争的多重使命,电信消费者的利益在后。与转向第三个阶段的趋势相对应,监管重心应逐步转移到保护消费者利益方面,这是衡量政府监管职能是否到位的“试金石”。因为,电信消费者在电信市场中居于弱势地位。保障电信消费者知情权、选择权和平等交易权,是电信市场可持续发展的基础。作为电信消费者的利益代言人和维护者,是监管机构的重要职责,是大势所趋。

  但是,由于《电信法》尚未出台,现在电信主管部门——信息产业部,仍难以确立电信监管者的职能定位。主管部门由于管制目标多重性,时不时担心电信运营商的利润下滑。主观上,过度留恋现有电信业的高利润,过度依赖缺乏竞争导致的高利润的积累,迷信高利润的维持在增强企业迎接电信市场放开的“资金”实力方面的意义,客观上就会影响到电信业的市场化改革进程,影响企业通过加强管理、降低成本、改善服务、促进产品多样化,满足消费者需求的动力。

  

  监管背景:政资分开

  

  2003年9月,国务院办公厅转发了几部委《关于进一步加强电信市场监管工作的意见》(即国办75号文件)。这是我国电信市场监管方面第一个法规性文件。它的出台,进一步完善了电信监管框架,强化了政府监管手段。这个文件也包含了国务院加强电信市场监管的重要举措。强调运用法律、经济、技术、行政等手段,对价格无序竞争等问题进行综合治理,在整顿和规范电信市场秩序方面尽快取得明显成效。

  2003年国办75号文件强调,国有资产监督管理部门要加强对电信企业经营业绩考核评价,对检查中发现企业经营行为有可能危及国有资产安全、造成国有资产流失或侵害国有资产所有者权益的情况,应及时向国务院汇报,考核评价结果要在一定范围内通报。这表明信息产业部从电信国企主管机构身份开始向电信监管机构的转变,已经拉开帷幕。在实践中,2003年,5家全国性基础电信运营商正式划归新成立的国有资产管理委员会管理,由其统一行使国有出资人职能以及国有资产的监督管理职能,2004年初,铁通也成为国资委直接管理的中央国有企业。

  新的国有资产管理体制的建立,为未来《电信法》赋予电信监管部门以新的职能,创造了条件,留下了空间。这个体制,促使6家电信运营商进一步理清产权,转变机制,塑造成具有独立性的市场主体。这个体制,也迫使原来的电信主管机构,逐步从政企不分、政资不分的传统管理范式,转向以保障消费者权益为核心的监管目标上来。

  

  低价格不一定是不正当竞争:竞争的经济学

  

  竞争分为价格竞争与非价格竞争。过度的竞争,既可能是价格竞争即不断趋于下降的价格竞争,也可能是非价格竞争,即产品与服务的差异化、广告投入等方面的竞争。

  低价格可能是由于规模经济、效率提高导致成本下降,引起的;也可能是企业策略性的价格竞争行为;还可能是由于经营者追求控制权最大化,追求短期业绩最大化,甚至是由于其道德风险的败德行为。

  效率提高导致的低价格,对政府监管者、企业、消费者三方而言,都是喜讯。唯有低效率的厂商,很痛苦,面临被淘汰的命运。

  企业策略性的价格竞争行为导致的“低价格”现象,仅仅是在掠夺性定价的意义上才是不正当竞争,属于反垄断法管制的对象。但低于成本、排挤对手的掠夺性定价,是有限定条件的:只有厂商最终赶走竞争对手成为优胜者,获得价格制定的主导权,才能以垄断性的高价获得垄断利润;从经济利润提供的激励而言,也就是厂商未来收益的现值必须大于价格竞争的损失,掠夺性降价才合算,降价才有利可图。

  经营者追求控制权最大化,追求短期业绩最大化,甚至是由于其道德风险的败德行为,导致的低价格局面,应通过强化企业产权基础来解决。依靠国有资产的监管、企业治理结构的改善、企业财务信息的披露等约束手段来解决。与企业竞争行为的市场监管无关,与电信监管者的职责关系不大。

  价格竞争是否过度,取决于产权约束。如果说管理部门管的都是国有公司的话,实际上是‘老子管儿子’这种关系。从电信主管部门转向电信监管部门,就是要逐步割断“老子”与“儿子”的利益联系,实现监管者与独立的市场主体在监管格局中的“双方归位”。做好监管的前提,是通过国有资产管理机构实现对国有电信公司的产权结构优化,加强国有电信公司的预算约束,强化出资人约束,真正让电信公司成为独立的法人或是股份公司。通过资产、业绩、利润的考核来制止非理性的价格竞争方式。

  非价格竞争是否有效,取决于消费者的购买即消费者的货币选票。它蕴涵了来源于技术进步、产品差异化竞争导致的消费者福利提高。但非价格竞争如果是以最终独占市场为目的,又有可能沦为维持垄断利润的手段,表现为垄断利润向社会成本的转化,因而是资源的浪费。

  资费套餐等产品创新,只要让消费者拥有足够的知情权、选择权和平等消费权,让消费者放心消费,明白消费,就应该鼓励。但是,由于电信行业特殊的技术门槛,运营商与消费者存在着典型“信息不对称”,间接造成了两者在市场交易中的地位不平等,消费者与运营商之间的议价能力非常悬殊。运营商新的资费套餐不断出现,有些促销手段模糊或者故意模糊,使消费者难以把握,常常理解错误,而被误导。套餐服务中,网内网外实行“差别定价”已经成为普遍现象,其中有的地区移动公司的网外通话费用价格高达网外通话3倍之多,这种行为事实上是在构筑价格壁垒,严重妨碍了自由竞争。

  因此,不干预电信企业的竞争行为,而是加强电信用户权益保护,这恰恰是电信监管方式转变的重点。

  

  电信资费走势:趋于降价的未来市场

  

  移动运营商之所以频频选择资费优惠展开竞争,一方面说明现行移动资费标准存在着相当大的利润空间,也表明降低资费是广大用户的共同需求。

  目前,我国移动电话用户达2.5亿户,规模越来越大,由于规模经济效应,运营商的运营成本越来越低。从现象上观测,国内电信运营商还处于高发展和高盈利的状态,员工的工资水平高居各行业之首。由此判断,无论从企业规模、成本、还是从利润着手,电信资费降低不仅有空间,而且是不可逆转的潮流。2003年电信主管部门在电信资费管理方式上,一方面没有出台重大的资费结构性调整方案,另一方面没有广泛干预电信企业间此起彼伏的价格竞争行为。这似乎表明信产部逐步放开基础电信资费监管的思路。

  中国电信业资费改革的方向是,减少政府定价,扩大执行政府指导价和市场调节价的业务范围,对已经形成充分竞争的电信业务,要把定价权交给市场和企业。随着电信业务市场竞争领域的逐步扩大,政府定价的合理性逐步消失。管制机构必须从微观的价格管制行为中脱离出来,大幅减少政府定价的范围,扩大政府指导价和市场调节价的比重,积极推进电信资费实现市场化的价格形成机制。未来,电信运营商将享有更大的价格自主权,而消费者也可以尽快从技术进步和市场竞争中真正受益。

  

  预期与展望:204号文件的市场效果

  

  据统计,2003年基础电信企业业务的市场比重为:中国移动37%,中国电信30.7%,中国网通16.2%,中国联通14.5%。这是一个多寡头竞争的市场。寡头间的竞争,既有相互排挤、相互倾轧的一面,也有相互依赖、相互保持默契的可能。一旦降价之战打响,双方会拼个你死我活;但市场条件转变后,又会雨过天晴,在价格、服务等方面维持现状、心照不宣,按市场比例坐享垄断利润。寡头间绝对坚守“和则两利”的信条,厌恶低价竞争的“双输”结局。

  过去,地方电信运营商死守自己地盘和市场份额,想守住既得的利益。同时,上级公司又不断施加压力要求业务绝对上升。于是,只能通过各种形式得“优惠”活动,巩固老客户,抢占新地盘,不得已进行价格战。

  现在利润指标由上级公司定,资费方案由上级审批。增加了总公司约束地方运营商资费的这个管制“过滤器”后,各地方运营商必定在短期停止价格大战,相安无事,大家心知肚明,形成默契。但资费下降的总趋势不会变,消费者要求明白消费、放心消费,要求保障电信消费的知情权、选择权的要求不会减。资费优惠的价格竞争,假以时日,必会卷土重来。

  正如一位电信专家所言,资费市场的混乱局面实质上是一种“价格实验”,让电信企业通过竞争,焕发活力,同时也摸一摸价格的“底线”。但是,资费市场的混乱局面持续时间一长,又会危及厂商利润以及股票市场的表现,动摇电信主管部门进行试验的决心。专家预测,“由于204号文件并没有触及实质性的内容,如规定处罚措施和监管手段的变化,因此不大可能扭转目前价格战愈演愈烈的趋势”。

  但是,我更在意的是,204号文件的出台所采用的程序、依靠的手段、治理重点和资费监管的内容的选择,可以看做是《电信法》通过和颁布前,对电信主管机构转变为电信监管机构的“职能试验”的一张答卷。它促使全社会包括电信管理者、电信企业、消费者共同思考,新形势下监管部门的监管思路、监管体制、监管方式与监管能力,究竟该怎样变?

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文章来源:《中国经济时报》04年9月14日

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