杜仪方:政府在应对自然灾害中的预见可能性

选择字号:   本文共阅读 552 次 更新时间:2017-03-20 22:37:30

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杜仪方  
该事件就可被认为是一种“难以被预见的危险”。[15]

   义务违反说以植木哲教授为代表。植木教授将预见可能发生的危险归为管理者的义务,若没有作出预见就应当被认定为违法。关于预见可能性的内容,该说认为“不应基于纯粹自然科学的观点,而是更应从预防损害发生的角度,对于事故发生的几率做出认定”。也就是说,法律层面上的预见可能性应指“行政主体从预防事故发生的角度对于避免损害所应存在的认识和行为”。[16]

   瑕疵说则着眼于公有公共设施这一危险防止型行政的高发领域,认为应从安全性的角度对设施状况进行综合考察后才能判断是否存在预见可能性。“不仅要考察公有公共设施自身是否存在缺陷,更要对周围的状况进行综合考察,以确定其是否具备通常情况下的安全状态。”该说认为预见可能性不存在独立的判断标准,实质就是对于“通常性”的判断。[17]反之,如果认为行政机关对于损害不存在预见可能性,则也意味着该公有公共设施欠缺通常所应有的安全性。[18]

   (三)自然灾害中政府的预见可能性

   在厘清预见可能性的一般概念后,再进一步明确政府在自然灾害中的预见可能性。结合一般意义上预见可能性的三种学说,就政府在应对自然灾害中的预见可能性的判断也可能存在不同理解。根据客观说,在自然灾害发生前及发生当时,行政主体尤其是公有公共设施的管理主体应对通常状态下可能发生的危险作出预见并采取相应行动,如果行政主体存在一般意义上设置、管理或行为上的过失,那么就不能以无法预见作为其免责事由。[19]根据义务违反说,应基于一般意义上灾害的发生概率等因素评估行政机关的义务及相应的预见能力。根据公有公共设施瑕疵说,如果公有公共设施在通常状况下不存在欠缺安全性的问题,那么就可以认为设置或管理主体不具备预见可能性从而无须承担责任。

   由此可见,尽管不同学说对于预见可能性的表述和关注点各不相同,但对于行政主体在自然灾害中的预见可能性而言,三种学说无疑都是以通常状态或者一般注意义务作为判断的出发点。就此可以认为,在实际运用中三种学说本质上并没有太大区别。于是,问题就转化为,究竟在何种场合下,行政主体可以被认为是尽到了一般注意义务呢?

  

四 出于类型的厘定:自然灾害中预见可能性的判断标准

   不同学说对预见可能性概念的解析实质并无太大区别,问题在于每种学说对于预见可能性概念的解释均过于抽象。在此背景下,相对具体的判断标准能够帮助明确预见可能性的概念定位。

   (一)一般意义上预见可能性的判断标准

   一般而言,根据预见可能性的不同程度,存在以下几类判断标准。

   1.已经预见

   它特指危害已经发生且正在发生。该标准认为只有在此场合下行政主体才有义务针对危害采取相应措施以避免损害进一步扩大。

   2.明确且具体的预见可能性

   它是指,就危险发生的时间、场所、规模、受害者以及损害事实等能够作出明确且具体的预见。在通常情况下,行政主体仅被要求对于明确且具体的危险具有预见能力。也就是说,行政主体对于损害是否具有预见可能性,必须根据事件当时的事实以及行政主体的认识程度等具体情况来进行判断。在大阪悬崖坍塌事件中,法官对于行政主体的预见可能性作出如下表述:“被告兵库县政府于塌方发生前一年就收到了原告关于该悬崖已经出现多处龟裂且随时可能坍塌的书面报告。原告在报告中明确指出,如果有关部门不采取措施的话,该悬崖很可能将马上发生坍塌。然而,被告却没有采取任何防护措施直至塌方发生。法院基于该报告认定县政府对于危险的发生具有预见可能性,由此其没有依据《宅造法》的规定对龟裂作出修补的行为应被认定为违法。”[20]如果行政主体已具备上述明确且具体的预见可能,那么该行政主体就应对其没有行使作为义务的行为承担责任。

   3.盖然的预见可能性

   它是指,根据当时社会的通念或者常识,能够认定存在一般意义上的危险可能。根据该标准,当出现通常意义下的预见可能时,就要求行政主体作出预见,如果行政主体由于没有预见而没有采取措施时,法院可以认定其行为违法。相对于明确且具体的预见而言,盖然的预见可能性无需明确预测灾害发生的时间、地点等因素,只要存在笼统的受害群体甚至只是模糊的损害结果就认定行政主体存在预见可能性,因此适用该标准意味着赋予了行政主体更重的责任。此类预见可能性多存在于食品、药品、环境等公害行政领域。毕竟,公害一旦产生就会对人类健康或社会环境造成不可逆转的巨大损害,因此对于公害的预防机制也相应被要求更为严格。具体而言,当药品食品等与公害相关的产品可能造成一般意义上的危害时,尽管还没有产生具体的危害结果甚至倾向,行政主体就应在其职权范围内作出行政行为以防止损害发生。佐藤英善教授总结认为行政主体基于其行政权限或者能力对于食品药品等公害的把握力相较于其它主体明显处于优势地位,因此当其运用其权限或者能力仍然无法确定产品是否安全时,就应当推定该食品药品存在危险。可以认为,食品药品等公害赔偿诉讼中的预见可能性是对抽象性危险的预见能力。这是专属于公害行政领域的思考方式,其明显有别于一般情况下的行政不作为(例如警察不行使其规定权限的场合)。在这一积极行政领域,行政主体必须承担高度的注意义务和安全确保义务。”[21]

   4.危惧感

   它强调主观上的怀疑,并不以客观上存在危险作为考量因素。该类型的预见可能性一般多存在于民事侵权责任领域。就公法领域是否能够适用该标准,远藤博也教授作出了如下论述。“国家虽然是以国库财产作为其资金来源,但赔偿金最终是由全体国民共同分担,因此国家责任制度在对个别受害人进行赔偿的同时也要关注全体公民的权益并受到国家财力的限制。在此背景下,如果仅仅凭危惧感就判断行政主体具有预见可能性并要求其承担赔偿责任,不仅会影响到行政效率,也可能会导致社会整体不公。因此畏惧感这一判断标准不应适用于公法责任领域。”[22]

   综上可以认为,就危险防止型行政中行政主体的预见可能性而言,学界在平衡政府责任和公民权益保障的基础上,一般认为在通常领域中应适用明确且具体的预见可能性判断标准,而在食品、药品等相关公害领域则应适用对行政机关要求较高的盖然性判断标准。

   (二)政府在应对自然灾害中预见可能性的判断标准

   那么,自然灾害中政府的预见可能性又应采取上文所列的何种判断标准呢?

   作为日本危险防止型国家赔偿的经典案例,飞弹川公车坠落事件(暴雨导致泥石流,公车被冲入河中并造成一百多人死亡)判决开创性地在自然灾害领域采用了盖然性标准来判断危险防止型行政的预见可能性,并由此认定了国家赔偿责任。判决指出:“尽管根据当时的科技水平及调查研究成果,试图对灾害发生的时间、场所、规模等作出明确且具体的预见确实较为困难。但是,只要行政机关能判明危险的发生具有盖然性,那么就应该可以认为该危险是能够被预见的。而在本案中,当降雨量已达到如此规模时,通常应该可以预见到极有可能会导致泥石流。”[23]盖然性的预见可能性标准也由此成为自然灾害领域类似判决的标杆。

   同样,多摩川洪灾事件(山洪致河堤决堤,造成人身和财产损害)也采取了类似进路。该案控诉审判决指出:“政府很难就自然灾害发生的时间、场所、规模等作出确切的预见,尤其试图对山洪暴发做出精确预测更是极度困难。但是,即使无法就自然灾害作出科学层面上的预见,也并不代表河堤的管理者不必采取任何适当的防灾措施。在应对自然灾害时,政府对灾害发生的确切时间、几率等并不需要非常明确的预见。本案中,政府应该可以根据历史受灾情况、河堤改造状况等巳有知识,以及本次灾害发生当时的物理知识和防灾技术,预见到本次灾害发生的可能。”[24]据此,法院在判决中认可了原告的一部分损害赔偿请求。

   在名古屋县道山体滑坡导致驾驶员死亡的事件中,判决明确指出了自然灾害领域中明确且具体这一预见可能性标准的不适用性。法院基于对防护工事斜面的地形、地质、土表等状况以及土壤中砖石、浮石等的有无进行调查,认为本案中山体滑坡的危险应该可以被预见到,进而认定了道路管理者的责任。同时,判决还就预见可能性的判断标准作出了如下专门表述本案中山体极易滑坡这一性质虽然基本能够被确定,但是根据现阶段地质学、土壤工学等科技水平,对在何种程度的诱因之下会发生何种程度的山体滑坡等进行明确预见仍属困难。因此,如果采用明确且具体的预见可能性标准,那么意味着在几乎所有场合政府都将不具有预见可能性,而这显然是不妥当的。”[25]

   基于以上判决可以看出,就政府应对自然灾害的预见可能性,判决或直接采取了盖然预见的判断标准,或指出了明确且具体这一判断标准的不适用性,这可以说代表了日本判决实践的普遍思维方式。

   值得注意的是,对预见可能性采用盖然性的判断标准并不意味着仅具有危惧感即可。如同远藤博也教授所指出的,如果仅仅以“危惧感”来进行判断,这意味着政府的预见既无须针对具体的场所,也不必有相对明确的时间段,这会使得预见可能性的标准过于宽松。[26]并且,即使就预见可能性采用盖然性标准,判决也要在就所有事实进行综合考察后,基于具体情况对灾害发生的可能性进行个别认定。如同法院在长野山体滑坡导致房屋损坏事件的判决中所表述的:“尽管盖然的预见已经足够,但是对具体的因果经过所进行的判断也是必要的。”[27]也就是说,在判断政府应对自然灾害的预见可能性的过程中,必须要就导致灾害发生的各项事物进行综合判断,而并不能单凭危惧感就要求政府承担责任。

   (三)小结

   政府在自然灾害中的预见可能性与气象学、地质学、土木工学等科技水平及专业知识有着深刻关联,并且不同灾害的判断标准还会根据其具体样态和状况有所区别。但与此同时,法律层面的预见可能性又不能完全用科学手段进行解释,毕竟就预见可能性所作出的判断会与后续政府责任的追究和损害分担密切相关。换言之,理论上对于预见可能性的程度要求越高,要求行政主体能够预见的可能性就越小,国家就损害进行免责的机率也就越大。综上可以认为,对于政府在自然灾害领域预见可能性的判断巳经超越了单纯的科学或法解释学范畴,而应具备更深层次的政治和社会学考量。盖然性预见可能性判断标准的提出也许正是多方因素博弈平衡的结果。

  

五 源于个案的归纳:自然灾害中预见可能性的判断要素

   由于不同行政领域之间存在巨大差异,基于政府责任视角对预见可能性所作出的判断往往很难形成统一的标准。鉴于此,需要以政府在应对自然灾害中的危险防止责任为对象,通过对相关案例的解读,对政府在应对自然灾害中的预见可能性判断要素做简要的归纳。判决实践往往通过自然灾害的类型、发生情况、历史经验事实等因素来判断政府是否存在预见可能性,并进而判断国家责任的成立与否。在对判决进行初步整理和归纳后可以发现,法院在自然灾害国家赔偿诉讼中判断预见可能性最常见的要素主要为以下几项。

   (一)历史观测记录

在由自然灾害引发的国家赔偿诉讼中,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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