宋彪:首都产业疏解的政府责任

——以京津冀协同发展为背景
选择字号:   本文共阅读 158 次 更新时间:2016-12-28 16:18:00

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宋彪  

  

   摘要:  首都产业疏解是促进京津冀协同发展的重要抓手,也是涉及政府、企业与个人利益格局变化的复杂过程。首都产业疏解属于政策性疏解,中央政府与京津冀三地政府分属不同角色,承担不同形式与内容的引导责任。本文通过实证分析表明,政府引导责任包括鼓励性引导责任与抑制性引导责任,其中,界清政府间疏解事权、加强财政合作、完善倒逼机制是首都产业疏解工作为政府职责调整提出的新课题。

   关键词:  京津冀协同发展 产业疏解 财政合作 政府责任 倒逼机制

  

   首都产业疏解是北京非首都功能疏解的重要组成,是缓解北京“大城市病”并促进京津冀协同发展的重要抓手。产业疏解以减少企业与人口数量为直接目标,以拓展首都功能空间并带动环首都区域整体发展为间接目标。表象上,产业疏解呈现为企业的关停并转迁;实质上,产业疏解是政府空间治理责任的配置与落实。特别是,产业疏解以产业迁移为重点,这必然涉及到迁出地与承接地政府之间的配合。在地方政府为各自GDP与政绩相互竞争的环境下,探索产业迁移的政府间合作注定要遭遇挑战。面对挑战与压力,“试错型改革”模式必将催生出府际合作的花朵,不断创新我国政府疏解产业的形式与责任。

  

一、首都产业疏解的背景、对象与方式

  

   产业疏解是京津冀协同发展背景下出现的新概念。2015年4月,中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》,将北京市定位为全国政治、文化、国际交往与科技创新中心,与该定位不符的经济社会功能将作为非首都功能被有序疏解。由于北京市“大城市病”的根本症结在于非首都功能积聚过多,按照传统路径发展北京已经是“山穷水尽”,为此疏解北京非首都功能成为京津冀协同发展的战略核心和关键环节[1]。

   根据《规划纲要》,非首都功能重点涵盖四个领域:一是一般性产业特别是高消耗产业;二是区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业;三是部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能;四是部分行政性、事业性服务机构和企业总部等。四个领域中,第二三产业是疏解重点,它们或者污染环境,或者集纳人口,或者妨碍交通,或者技术落后,均与“大城市病”密切关联。为此,北京市政府需采取多种手段,遏制这些产业存续或扩张,这便是产业疏解的本义。2014年7月,北京市政府办公厅发布《北京市新增产业的禁止和限制目录(2014年版)》,采用负面清单方式禁止新增项目或企业,限制经营区域、规模、业态、工艺和产品,总共涉及147个行业。该《目录》分两类:一是全市范围内禁限目录,譬如全市禁止新建扩建采矿业,禁止制造水泥、化肥、自行车、饲料等。二是四类功能区范围内禁限目录,即对首都核心功能区(东城、西城)、城市功能拓展区(朝阳、海淀、丰台、石景山)、城市发展新区(通州、顺义、大兴、昌平、房山)以及生态涵养发展区(门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆)等实行差异化负面清单。2015年8月,北京市政府发布《北京市新增产业的禁止和限制目录(2015年版)》,取代2014年版。新版加大禁限力度,将首都核心功能区与城市功能拓展区统合为“城六区”进行统一管理。按照市级目录,多数区县也制定修订了本地区产业目录,细化产业疏解类型与方式。譬如,《东城区产业指导目录(2015年版)》将产业目录分为新增产业禁限制类、存量产业调整退出类以及“高精尖”产业结构指导类,将适用范围类化至全区、功能区、平房区和特色街区。这些目录清单虽然对拟疏解产业采取选择性“淘汰”,但孰去孰留的排查工作涉及北京各区的所有产业,实际上是北京市为配合落实首都功能而实施的一次重大产业结构调整。产业去留的决定因素不是各区政府与企业意愿,而是中央对首都功能的界定及其对城市空间功能的规划。

   产业疏解目录是具有法定拘束力的产业政策。它既约束企业和投资者,引导它们以合理方式进退产业;它也约束政府,明确政府疏解产业的权责边界与管理方式。根据疏解目录,首都产业疏解采取禁、关、控、转、调等五种方式。“禁”指禁止新增不宜首都发展的产业项目,“关”指关停存量产业中的“三高”(高污染、高耗能、高耗水)企业,整治工业大院和小散乱企业;“控”指控制城市运行与民生保障产业(如废弃物处理、食品加工等)的总量;“转”指转移不符合首都城市战略定位的产业;“调”指调整首都不具备比较优势的产业链条。其中,“禁”“关”属于强制性产业退出,“控”“转”“调”属于指导性产业转移与升级。除国家禁止不得在全国任何地区设立的产业外,前述五类产业疏解方式均涉及将部分产业迁移至北京郊县及河北、天津等地的必要和可能。如此,首都产业疏解不仅仅是北京市,还是京津冀地区产业结构的再调整。

  

二、首都产业疏解对多元利益关系的影响

  

   首都产业疏解是一项极其复杂的利益调整工程。它至少从政府、企业、个人三个层面影响京津冀地区利益关系。首先,产业疏解会导致产业转出地政府财力减少,承接地政府财力增加,进而影响中央与京津冀三地的财力关系。有分析指出,产业疏解将导致制造业、批发零售业以及信息业的税源向北京周边地区转移。其次,产业疏解必然影响企业的生产经营成本,增加其经营风险。产业政策是政府从总体经济出发对产业活动实施干预的措施,譬如提高准入标准、增加许可条件、设立区域限制等。企业作为产业政策的被动接受者,难以预测并减少政策风险带来的损失。北京大红门服装批发市场是温州商人从1990年代的小商小铺发展起来的,北京市政府曾计划将其建成北方服装集散中心。该市场被列为疏解地区后,仅有不足10%的商户愿意外迁,70%以上的批发市场希望就地转型升级,平衡转型成本。再次,产业疏解会影响很多人的职住位置选择,进而影响其生活条件与质量。首都产业疏解的根本目的是疏解人口,确保首都人口2020年维持在2300万,然而谁去谁留不能再靠行政命令,而应靠合理政策与市场机制对人口进行分流。因此,除了产业疏解带动人口疏解外,京津冀还在推动基本公共服务均等化与交通一体化,这些工作对中央与三地政府的事权与支出责任产生影响。有研究提出,北京市应建立一般转移支付资金分配与人口调控挂钩机制,激励区县政府积极疏解人口。

   首都产业疏解对政府、企业和个人利益的影响突出表现为改变旧利益关系,塑造新利益关系,主要有:一是中央强化对北京首都功能的空间利用,将北京市府部分功能迁至通州区,区分首都与北京的功能差异,这涉及中央与北京政府的利益关系调整。二是北京市府落实疏解责任过程中,与下辖区县及天津、河北等地产生多重利益关系,既有财政收入转移分享关系,也有跨行政区事务管理关系,彼此间权力、义务与责任处于重构状态。三是企业因关停转迁等疏解方式发生资格灭失、异地经营等变化,既改变商业利益关系,如企业与消费者、客户、银行的关系,也改变政府管理关系,如企业与工商、税务、土地、环境、劳动、质检等的关系。这些关系的断裂与重构引致新的投资、收益、债务与公共关系的形成,影响经济与社会治理格局。四是人员流动必然发生身份认同的冲突,产生公民管理与遵从的新要求,增加个人与企业、政府之间的认知与适应成本。所有这些利益变化都需要政府统筹规划管理,运用现代法治精神和市场经济规律妥善解决可能出现的矛盾与纷争。

  

三、首都产业疏解的政府性回应

  

   (一)首都产业疏解的特点

   显然,首都产业疏解是中央政府启动的政策性疏解,它不同于企业根据市场规律自愿作出的整体搬迁、异地设厂。政策性疏解以国家特定政策目标为指导,强调政府对产业疏解的统筹安排以及企业对疏解政策的遵从。建国以来,我国曾于1970年代为防备世界大战实施过“大三线”、“小三线”战略,将东北和沿海重要工厂和科研机构迁至西部地区。北京市自1985年以来也因防避扰民、城市规划、迎奥运等原因发生过企业搬迁,首都钢铁公司迁往唐山曹妃甸就是典型。此外,大型水利工程建设和大规模城市改造,也经常涉及政策性产业疏解。

   与以往政策性疏解相比,首都产业疏解具有如下特点:一是产业疏解服务于首都功能定位,具有强政治性;二是产业疏解关系多方利益的重构,特别是政府间的权责调整,具有强利益性;三是产业疏解需符合空间规划、环保、科技创新、产业升级等社会发展要求,具有强科学性;四是产业疏解需依照市场规律调配社会资源,具有强市场性。五是产业疏解需严格遵循立法与政策,反映国家干预的正当性,具有强法治性。五大特征表明,首都产业疏解将是政府渐次调试其角色与职能,引导企业、个人参与区域协同发展的共治过程。

  

   (二)政府在首都产业疏解中的角色

   首都产业疏解是多方政府共同参与、合力执行的国家事业。不同层级与地域政府的角色有别、功能有异。

   其一,中央政府是首都产业疏解的规划者和决策者,负责京津冀协同发展规划的战略确定、目标设定、任务安排、责任分解、政策扶持、实施监督与绩效考评等事务,统筹协调中央有关部委、中央与地方、京津冀三地等政府间事权与支出责任,确保分工明确,合作有序。《京津冀协同发展规划纲要》发布之后,国务院有关部委陆续发布系列配套性实施规划和政策(见表一),稳步推进首都产业疏解工作。

表一:国务院相关部委首都产业疏解规划与政策

   其二,京津冀政府是首都产业疏解工作的落实者和合作者。作为落实者,三地政府应依照各自职权(责)编制规划、出台政策,明确任务,分解责任,将疏解工作细化到具体人和事。目前,北京市及各区县已经出台产业疏解政策和工作方案,并实行严格的目标责任制和限时办结制。河北省作为承接大省,早在2010年10月便出台《关于加快河北省环首都经济圈产业发展的实施意见》,对承接首都产业疏解作出政策优惠安排,部分县市也制定了疏解政策。由于产业疏解涉及企业、投资者、生产要素等跨区转移和迁移,政府间合作成为落实疏解工作必不可少的机制,它不仅涉及三地政府及其职能部门之间的横向合作,也包括中央与三地政府以及各省上下级政府之间的纵向合作,以及不具有直接隶属关系的跨区政府间的斜向合作。这些合作是当事政府在既定权责条件下的职能拓展,打破了“一亩三分地”模式下“各家自扫门前雪”的孤岛治理思维,强化利益融合,弱化利益竞争。近年来,中央与京津冀三地政府在产业疏解合作机制上不断创新,成效显著,一系列合作协议、政策与项目逐步推出(见表二)。

表二:部分有关首都产业疏解的政府间合作协议、政策与项目

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