孙柏瑛:转型中国基层治理何去何从

——基于国家治理体系建构的视角
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孙柏瑛  

   (三)基层组织形式的结构性变化,社会整合的基础性结构承受巨大压力,考验基层通过治理在“原子化”“碎片化”状态下实现社会融合、社群团结与政社合作的能力。从组织形式看,政府是一个具有严格规范、层级节制的官僚体系,而社会是一个松散的、由多种利益群体构成的组合体。国家统治实践的一个重点任务就是试图以强制、威权、法治或民主等不同的形式,将社会按照一定的制度规则连接、组织起来,形成一定国家与社会互动的关系格局,以维系一种可控的、有序的社会生活秩序。(12)在我国计划经济时期,适应国家集中统一的计划要求,需要建立“总体性社会”(13),将社会的各种要素集中纳入国家控制、动员的系统,形成国家全面掌控的制度。为此,国家用“单位”体制统合了城市的组织及其工作人员,在农村则采取“人民公社”化将松散的农民纳入国家合作社组织,用户籍制度将民众固定、区隔在居住空间,并以意识形态工具强化对各种组织以及成员的组织化规范。据此,国家努力自上而下地吸纳、组织和统合了社会,以控制社会分散性带来的可能的不确定性和不稳定性。(14)

   改革开放后,国家战略重点转向以经济建设为核心,释放经济发展的活力,提高公众生活水平。随之启动了分权化改革、所有制形式改革,并逐步确立了社会主义市场经济体系。农村家庭联产承包制瓦解了人民公社体制,国有企业股份制改造以及单位组织经济福利功能向社会转移,单位组织体制式微,传统的组织形态被抽取,社会组织形式发生了重大变化。一方面,国家的分权带来市场和社会的活力,“两新组织”(即新经济组织和新社会组织)快速发展和成长,参与经济生活和社会公共事务,逐步成为利益主体和重要的社会力量。社会逐渐以自主性组织化形态开始进行组织化,并要求国家给予更多的经济权利、社会权利和政治权利。另一方面,如前所述,伴随着社会结构的分化及个人权利意识的确立,社会利益群体的分化、碎片化、异质特征在不断加强,社会成员的“原子化”“离散化”程度明显。然而,与多元利益主体结构相适应新的组织化的利益表达、调适和整合途径与机制却没有同步建立,传统组织形式的衰微乃至“去组织化”,让维系、协调国家与社会关系的中间层组织缺失,下情向上传导、整合的制度严重缺位。弱势群体有组织化、代表性的表达尤其不足,其利益诉求难以进入公共政策议程,除非利益受损者采用非常态手段,如自虐型或暴力型表达方式,向政府施压。这种利益传导的阻滞,也解释了为什么中央往往需要通过周期性的政治倡导、组织要求和意识形态教育活动,如群众路线实践,来推动官僚组织眼光向下,知晓基层的疾苦,了解基层的不满,提取基层的利益诉求,进行政策回应,以自上而下的政治动员方式,来完成国家与社会互动的动作。

   伴随人类社会发展,社会成员的主体意识以及利益多样化的趋势不可逆转。适应环境,基层治理的目标选择不可能以抑制多样化并阻滞利益表达为导向,相反,需要顺势而为,加快基层治理模式的转型。据此,为了实现国家对社会利益的代表与整合,基层治理须致力于发展民间社会组织,运用组织化、制度化的途径,进行利益调适和冲突斡旋。基层的位置让它拥有获知社会信息、集聚社会资本、启动社会协商、发展政社互动的多重平台优势,期盼国家在法律和政策层面给予制度化规定,建立基层治理在调整、传导利益诉求,有序发展组织化公共参与、协商化解矛盾等方面的基础结构,保障基层治理的有效运行。国家治理模式的目标确立对于基层治理的路径选择具有前提性和规范性意义。

  

   二 国家政权建设中的基层治理:目标导向及其局限

   我们需要在国家政权建设的框架下,在国家回应社会变迁并寻求调适方式的过程中,看待并思考基层治理的变革之道。基层治理模式是国家—社会关系秩序重建结果的外在表现,是国家制度建构与基层治理行为交互影响、形塑的关系形态。如果从国家—社会二元关系理论来探寻两者权力影响力的强度及其互动模式,其关系可以呈现为弱国家—弱社会、强国家—弱社会、强社会—弱国家、强国家—强社会四种类型。(15)在实践中,它们体现出不同的国家权力结构和资源配置方式,也带来了不同的国家治理绩效。

   弱国家—弱社会的结构表现为社会离散化、碎片化严重,而国家对社会利益凝聚和社会团结无能为力,听任社会分裂;强国家—弱社会则是国家支配着权力与资源,对社会进行深度的控制,社会及其成员缺乏基本自由的权力,对国家的影响力低下;强社会—弱国家就是米格代尔笔下描绘的社会形塑国家的场景,国家未必永远居于上风,在国家治理能力不够强大的地方,它常常被社会中分散或强势的利益集团绑架。由于缺乏约束社会集团对公共资源恣意攫取的法度和监管权力,国家承担着自主性丧失,被淹没在离散的社会结构之中的风险,因而,无法有效地嵌入社会的管理。(16)而强国家—强社会则表现为国家拥有强有力的治理能力,依法保护公民权利,保障利益诉求的传输和归集。它具有公共性与超越利益集团的自主性,有效地管制市场和社会的失范行为。与此同时,其社会也体现了高度凝聚和良性运行的特质,公民及其组织不仅遵循共同的价值信仰,维护社群生活的秩序,而且遵纪守法,按照规则理性诚信、自主、负责地生活,社会组织积极参与公共事务管理,成为与政府的合作伙伴。强国家—强社会的双向互动、形塑模式是国家—社会关系的理想模式,也是我国国家建设与社会治理追寻的方向,是基层治理路径选择的依据。也就是,“随着当代社会的发展,政府与社会关系的调整推动现代民主理论将关注重点转移到国家治理过程上。如何有效治理国家,塑造一个民主的强政府,取代了如何制约权力的问题,成为民主政治理论的一个核心命题”(17)。正如戴维•赫尔德所言,“在今天,民主要想繁荣,就必须被重新看作一个双重现象:一方面,它牵涉到国家权力的改造;另一方面,它牵涉到市民社会的重新建构……即是国家与市民社会相互依赖着进行转型”(18)。

   国家政权建设框架下的基层治理路径选择或者说国家—社会关系建构,取决于国家治理过程的四个关键因素:一是目标取向;二是制度结构;三是代理人选择;四是行为策略。四个要素的性质关乎基层治理何去何从,因为,基层治理毕竟是现代国家为获得社会秩序和服从而与社会订立行为规则的国家建构工具,为建立理性、规范、制度化的整体国家体制的组成构件。(19)国家对基层治理的目标取向设定了基层治理的角色和功能,决定了基层治理的地位;制度结构则规定了国家与基层互动的关系结构及其社会生活依从的基本规则,确定了基层治理行为选择的边界;代理人选择是国家为实现对基层控制能力的延伸,而在属地选择动员的地方资源的结构及赋权,形成了地方治理的精英群体;行为策略则是国家采用怎样的机制或手段来调动基层治理资源,实现基层治理的特定目标。

   新中国成立后,我国的基层治理结构的特征主要体现为国家主导,具有强烈的“行政化”色彩,自上而下进行社会控制。国家将基层治理看作国家法律执行、国家权力向下渗透并汲取财政资源和国家政策向下传导实施的过程,国家力主统合社会并获得社会的服从。因而,在国家权力建构中,基层治理的角色主要被定义为执行国家政策、完成国家指派的任务、延伸的国家管理、维持属地的秩序等责任。20世纪90年代,虽然国家在乡村推行实行了村民自治,但国家以官僚体系的行政力量向下渗透和嵌入的治理模式在持续。国家主导的目标让基层在权力分配、组织设置、资源获取、服务提供等方面受制于国家行政系统的供给,基层治理基本成为行政链条的末梢,负责国家下派事务的最终完成并将政策要求输入民间。由于国家管理的事务繁多,且国家力量受到地方性知识的局限,完全依靠正式的官僚系统常常无能为力,所以国家需要在基层寻找代理人协助,例如在乡村使用经济能人和在城市使用的协管人员,形成了与国家存在委托—代理关系的非正式的或“半官半民”的治理队伍,其中一些人成为地方精英。同时,国家为了有效地统合社会并调动基层资源,对基层社会的组织化和运动式动员是国家采用的主要行动策略,以“强刺激”推动政策能够下沉落地,并打破官僚系统的封闭性。例如,群众路线既强化了国家与基层的互动,也以自上而下提取的方式获知了基层的利益关注,可以说,它是缺乏自下而上的利益传输管道时,国家以动员、吸纳方式汲取政策依据的重要方式。

   国家政权建设过程中形成的对基层治理的制度模式,具有积极意义和消极作用。从积极的方面讲,国家建构建立起现代国家管理的基本制度,理性的官僚制逐步确立,彰显了依照法理和规章行事的规则,形成了规范化、精细化的管理程序和正规化、专业化的官僚队伍。国家在法律体系、财政制度、人事管理制度、公共政策制定与执行等制度日臻完善,据此国家促进了对社会的规制能力,并增进其治理的合法性。但从局限性方面看,国家单中心的治理结构受到自身资源以及社会分散性、异质性的约束,使国家对基层治理实施全面统合往往大打折扣,导致控制行为扭曲、变异。例如,国家寻找代理人协助管理和执法,但又没有足够的财力支付其费用,因此会在政策上“开口子”,默许代理人谋取经济利益以弥补经费缺口,这往往诱发底层人员沆瀣一气、苛捐杂税盛行、中饱私囊等逐利乱象,严重威胁国家的统治基础。

   还应看到,对于转型期复杂的社会结构而言,现有的基层治理体制存在诸多的不适应性,使得国家治理能力与处于发展、变迁的社会秩序要求有一定差距。这需要国家通过进一步的治理制度建构和重建来提升其创新及适应能力,改革国家基层治理的方式。

   第一,“运动式管理”模式及其路径依赖于建设依法治理的基础制度无补。

   国家能力的基础源自国家依法建立和确定的基本治理制度,它构建了国家应对风险和危机的组织、资源与行动框架,也维系了国家政权体系的常态运行规则。然而,从中央到基层,政府长期运用的“运动式管理”,却成为一种颇具中国特色的治理模式,基层为了执行上级下达的多重任务,更为频繁地使用,几近路径依赖。毋庸置疑,瞬息万变及其带来的前所未见的问题,可能让“运动式管理”在常态组织无能为力时找到生存和扩大的空间。但“运动式治理”恰恰是国家治理缺乏有效的制度支撑的反映。基层治理的“运动化”取向有四个制度性原因所致:首先,快速执行上级下达的限期整改任务或回应上级的检查评比,日常工作存在问题,用“运动式管理”遮丑;其次,条条与块块权责模糊、交叉重叠,面对问题互相推诿、难以协调,有时需要借助“运动式管理”来整合;最后,基层维稳压力高于一切,关系到基层干部的“乌纱帽”,因此,应急而不是常规制度建设,往往成为工作重点,对事件的“运动式管理”顺其自然;最后,“一票否决”的绩效问责让基层围绕“指挥棒”行动,习惯采用声势浩大的“运动式管理”显示形象和成效。无论如何,“运动式管理”摧毁了政府依照法定规则建立和完善常态制度的逻辑,如果国家“运动式管理”方式不能成功转型,那么,依循法治、理性的基层治理结构无法建立。

   第二,控制导向的管理强制和维稳思路于解决异质多元社会的利益平衡问题无补。

当我们步入个人选择且尊重自由权利的时代,国家统御下的总体性社会结构特征就开始逐渐衰退,取而代之的是多元、分散化的利益结构。每个人获得利益和争取权利的驱动不断释放,而在资源稀缺环境下,围绕利益分配的利益冲突会迫使人们关注分配过程的公平正义性,解读不同标准下的正义本质,谋求不同阶层和利益群体间的利益协调与均衡。分散性、冲突性、自主性及其复杂性构成了利益和权利时代的社会属性。对此,政府传统简单的强制式控制,通过刚性维稳手段,企图将多元的利益需求压制或统一格式化为单一的供给,由政府作为利益的统一代表人进行利益分配。强制只是解决行为的屈服和顺从,但无法满足人们对生活乃至尊严的基本需要。因此,这样的管理模式无法奏效,它不仅招致对立和反抗,常常遭到反人性、反民主的骂名,而且还致使政府不断扩大公权力的边界,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:国家治理研究

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