张千帆:中国大学招生指标制度的合宪性分析

选择字号:   本文共阅读 4377 次 更新时间:2016-05-15 00:34:44

进入专题: 大学招生指标制度   合宪性   地域歧视   教育平等  

张千帆  

  

内容提要:本文从大学招生指标制度和录取标准的地方差异出发,分析了高等教育机会不平等的社会后果,并认定招生指标等高等教育领域的地方保护主义行为违背了宪法平等原则。文章肯定了少数族群优惠政策等纠偏行动的初衷,但同时指出其需要改进完善之处。文章最后探讨了统一高考的必要性、考试公平和多元化之间的关系以及中央对于打破招生地方保护主义所应承担的宪法义务。

   关键词:大学招生,高考制度,地域歧视,教育平等

   英文标题:Diversity or Discrimination? A Constitutional Analysis of the Admission Quota Scheme in Chinese Universities

  

一、引言

   孔子曰:“有教无类。”[1] 2500多年前,这句话可谓惊世骇俗,因为当时的中国还是一个统一意识远没有发育完全的封建帝国,既没有宪法,也不讲平等,更没有成熟的现代教育制度;但是孔子收留和教导的学生却不仅来自全国各地,而且似乎也没有因地域而对学生有所区别对待(譬如对外地学生要求更严格的录取标准)。事实上,孔子当年办的是“私学”,因而即便这么做也不能被扣上“违宪”的帽子。然而,时隔2500多年之后,在一个全国各地因经济与交通的发达而联系日益密切的时代,在一个宪法明确规定权利平等的单一制国家,我们的“公学”——包括那些由全国纳税人共同供养的影响远超过本地范围的知名学府——却每年都在堂而皇之地歧视着上千万的各地考生。和“有教无类”的伟大理念相比,我们今天的高等教育“有教”但也“有类”:除了民族、性别、年龄、财富等因素自然或人为造成的不平等之外,考生能进什么大学在相当程度上取决于他们的父母居住在什么地方,户籍成了决定教育机会的一大“类”:对于同样的考分,山东或河南考生只能勉强考上一个非重点大学,而北京的考生却足以如愿进入北大的门槛。[2] 受教育机会取决于考生自己所不能控制的户籍而不是他们在考场上的表现,有些考生家庭甚至为了获得更优越的受教育机会不惜千里迢迢“高考移民”,这些看似怪诞的现象其实是现行高考制度十分自然的结果。

   面对昭然若揭的高等教育歧视,众多学者却似乎已如此习惯,以至集体“失语”了。虽然几乎每年“两会”都有人大代表或政协委员提倡高考改革,但是坐镇各大高校的学者却似乎普遍对本校的地域歧视听之任之、不闻不问,有的甚至通过混淆视听等方式为现行招生制度辩护。一个常见的主张是大学招生不能实现平等,否则如何照顾边远贫困地区的考生?[3] 但这种主张如果不是出于无知,就是故意混淆视听,因为它不分青红皂白地将地方保护主义和纠偏行动这两类性质完全不同的措施混为一谈。然而,大学招生歧视的客观事实是抹杀不了的。看看我们各大名校的生源分布,目前的招生制度究竟是照顾贫困地区还是本地考生,可谓一目了然。北大、清华、复旦、浙大和南京大学等国内著名高校都对本地学生降低标准录取,以至这些全国性高校录取本地考生的比例远高于其它地区。例如2004年,北大在北京地区的文理科分数线是全国最低的;2007年,北大在各省每万考生中录取人数最多的省份依次是北京、天津、上海等大城市,复旦大学录取本市学生的比例则高达52%,其它高校也存在类似情况。[4] 由于全国著名高校全部集中在大城市,这些学校对本地优惠的录取标准必然导致大城市而非边远或农村地区的考生得到最大程度的照顾。因此,高等教育平等非但不是为了取消国家对教育不发达地区的照顾,而恰恰是为了取消教育资源优厚的大城市的招生保护主义特权,促进高等教育资源在全国各地更为均衡的分配。

   在学者失语的情况下,我们尤其有必要呼吁招生考试平等。1982年宪法第33条规定“公民在法律面前一律平等”,第46条又规定了“受教育的权利”。[5] 将这两个条款联系起来,不难推演出高等教育平等机会的宪法权利。《高等教育法》第9条也明确规定:“公民依法享有接受高等教育的权利。”事实上,法律上的平等不仅限于法律适用的平等,也不限于立法上的实体平等,而是意味着所有公权力行为必须符合平等原则,其中当然也包括教育部、各省教育厅以及全国各地的所有公立学校影响考生高等教育机会的政策或措施,更不用说对考生命运影响直接而巨大的大学招生和考试制度。因此,招生考试平等化的主张只是宪法平等原则和受教育权的直接拓展。

   当然,受教育权并不限于高等教育平等机会。在某种意义上,高等教育是整个教育过程的末端,因而强调高等教育平等似有舍本求末之嫌,更为根本的措施是实现各地尤其是城乡基础教育平等,以此推动高等教育平等。笔者并不否认,和大学招生歧视相比,基础教育水平的各地差异是更加严重的问题。尤其是在城乡二元体制下,虽然国家从1990年代后期开始全面推行义务教育,但是农村尤其是边远贫困地区对基础教育的投入远远不足,农村基础教育无论是在资金、设备还是教师资源上都受到极大限制。[6] 如果不能实现基础教育平等、缩小城乡教育水平差距,确实无法从根本上扭转高等教育机会不平等的局面。然而,基础教育平等和高等教育平等之间并不存在任何冲突,我们没有必要陷于路径先后之争,而是完全可以“双管齐下”,同时追求不同层次的教育平等。再者,虽然中央已经开始重视农村义务教育问题,[7] 但是难以在短期内实现各地教育均等的目标,因而等待基础教育平等并不是促进高等教育平等的现实选择。就目前来说,无论基础教育现状如何,改革招生考试制度、促进高等教育平等是可以在短期内实现的当务之急。最后,在可见的未来,作为大学招生标准的高考仍然将发挥“指挥棒”的作用,因而大学招生平等将对整个教育过程产生一种提升效应,加快实现全国教育标准的统一和教育水平的均衡。

   笔者认为,高等教育平等不仅是一项宪法要求,而且需要有效的宪法制度保障才能实现。在很大程度上,招生考试改革是经济改革的延续。作为计划体制的一部分,中国高等教育原先采取了“统分统招”的高度计划模式;自从改革开放恢复高考之后,高考改革也和中央放权的市场改革类似,大学招生和考试权力逐渐从中央下放到地方。但是在这个领域,中央恰恰下放了某些不该下放的权力。就和经济管制权的下放导致地方保护主义一样,招生考试权力的下放也加剧了地方保护主义,不仅使外地考生失去了接受高等教育的平等机会,而且使各地高校处于难以摆脱的地方保护“囚徒困境”。要超越高等教育歧视的“囚徒困境”、保护各地考生的平等权利,只有通过规定全国统一的录取标准。中央应充分履行其应尽的宪法义务,采取切实有效的措施,通过统一命题和录取标准禁止高校实施地方歧视,为各地考生保证平等的受教育机会。只有保证大学招生考试过程的统一和公正,才能实现高等教育机会平等;否则,所谓的“高考多元化”改革只不过是掩盖招生地域歧视的烟幕而已。

  

二、大学招生指标的合宪性质疑

   当然,并非任何差别对待都构成宪法所禁止的歧视,因而首先需要论证的问题是,造成录取标准地区差异的大学招生制度是否违反宪法平等原则?值得注意的是,大学招生有许多环节,任何环节都可能涉及平等问题。如果试题不统一,那么全国考生就失去了平等比较、衡量与选拔的基础;如果各地在统一的试卷和评分标准下录取分数线不同,那么同样考分的考生就受到了不同对待;如果招生执行过程中出现了袒护本地考生、人为降低录取标准的不规范行为,那更是显然侵犯了外地考生的权利。由于篇幅有限,本文将焦点集中在问题最严重的录取标准。至于招生过程中可能出现的具体违法违规行为,本来是行政执法问题,在此不赘述。

   无论是国家、各省还是高校掌握具体招生大权,都可能违反平等原则,招生主体的性质并不决定招生行为。即便高校单独招生,也完全可以在原则上对各地考生采取同样的录取标准;即便国家统一招生,也不必然意味着中央对全国各地规定统一的录取标准。事实上,1950年代以后实行的“统一招生”制度也同样采用地区配额制;虽然具体名额分配有所不同,但是本质和现在的高校单独招生并无差异。目前,招生体制问题最严重的不是不同主体在具体执法过程中不平等,而是法律规则本身的不平等,而大学录取的地区配额制是从计划经济时代继承而来的一以贯之的做法。因此,要从源头上根除招生制度的不平等,最终必须从直接针对各地考生的录取标准入手。

   由于长期实行地区配额制度,各大高校都按照各省录取指标划定录取分数线,因而虽然到2001年为止,全国高考试卷统一(上海除外),但是同一所高校在各省的录取分数线相差很大,因而显然对不同地区情况(考分)类似的考生给予不同待遇,尤其本地考生的录取标准明显低于外地考生,从而构成严重的地方保护主义。当然,平等不是绝对的,也允许例外,但是对平等原则的偏离必须具备正当目的,而且所主张的目的和所采取的手段之间必须具备合理联系。以下主要探讨大学招生地方保护的可能理由及其正当性,以及按人口比例分配指标和纠偏行动等措施的合宪性。

   1.大学招生是否存在地方保护主义?

   首先,一种颇为流行的论点是否认大学招生存在地方保护主义。这种主张有几个不同版本。其一是考生素质论,至少在京、沪、津等大城市相当流行。这个主张承认录取分数线对本地更有利,但是认为这些城市的考生文化素养高、见多识广、知识结构全面;总之,大城市的考生素质要比偏远山沟里出来的考生更优越,而这种素质未必体现在高考试卷上,因而降低本地录取标准只是对本地考生素质的一种补偿,因为考分不应该成为衡量考生的惟一指标。这个论点并不见得错,考分确实只能衡量考生的一个方面,一个合理的大学录取机制也确实应该结合其它方面的指标,更全面地衡量考生的综合素质。但是问题在于,“素质”究竟是什么?如何定义与测量?在没有任何定性或定量证据的情况下,如何证明大城市的考生素质更优越?是否可能证明在考分类似的情况下,所有大城市考生的素质都比农村考生高?显然,法律辩护需要证据。如果确实有实实在在的调查证明考分类似的学生入校后,城市学生比农村学生显示出更大的潜力,[8] 那么考生素质论或许可以成立。然而,在目前没有任何证据支持的情况下,我们只能认为这些只是不足采信的自说自话,而以虚无缥缈的“素质”来弥补考分的不足实际上只能纵容赤裸裸的地域歧视。更何况“素质”并不是天生的,农村或城镇学生进入大学之后也完全可以提高原先不具备的某些“素质”。在某种意义上,这些学生在教育资源远落后于大城市的情况下还能考出至少和大城市考生同样的成绩,恰好说明他们的能力或“素质”并不差。因此,笔者赞同改革高考试题、全面衡量素质的主张,但是在缺乏更可靠的替代手段的情况下,[9] 高考仍然是衡量考生“素质”的最可靠和最重要的方式,而如果各大高校仍然主要根据成绩决定是否录取,那么录取标准在原则上应该各地统一。

另一个与此相关的论点是城市让步论。这种似是而非的主张也承认招生指标的地区配额制对本地考生有利,但是认为现在看似对大城市有利的录取制度其实是对贫困省份的最好保护,原因是京、沪和江浙一带教育资源雄厚,和其它省份相比更强调素质教育,而目前这些地区的高考和录取成绩之所以相对较低,恰恰是因为这些地区的学校没有严格按照应试教育;在这个意义上,这些地方实行的素质教育是在考分上对相对贫困地区“让步”,而配额制只是对这种让步的补偿。一旦各省采取同样的录取标准,这些省份失去了配额制的保护,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中外法学》2011年第2期

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