上官酒瑞:论级差政治信任的结构特质、成因及可能风险

选择字号:   本文共阅读 577 次 更新时间:2016-04-13 11:31:10

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上官酒瑞  

   在中央集权的单一制国家中,中央与地方的权能分工有很大差异。通常而言,中央和高层既是制度供给者、政策制定者,也是社会福利配给者,并掌握着对地方官员的惩处权;地方和下级在事实上是中央的代理者与执行机构,是具体制度和政策落实者,并承担繁重的治理任务。就基层组织来说,更是面临来自上级纷繁复杂的治理任务,也就是所谓的“上面千根线,下面一根针”。这直接规定了中央与地方政治接触的差异,中央具有充分条件享受政治接触带来的好处;而中央可能与民众接触的“机会少”“时间少”,自然不容易暴露缺点,犯错的可能性也就小;即使在与民众很少接触的条件下,也主要表现为颁行法律、制定政策、做出指示、下达文件等比较抽象的行为,这在很大程度上有助于规避或隐蔽责任;中央的制度、政策和行为,在大多情况下都是惠及于民的,往往塑造良好形象,与民众是一种良性接触。如果说集权体制下中央政权可以选择做好事、少做事、做易事,那么地方基层则不得不承担起中央不愿做、无法做,但又直接与民众接触的难事,或执行中央的制度与政策。因此,地方基层官员与一线民众之间必然存在着直接、广泛的接触,甚至是一些“被迫”的恶性接触,不可避免会引发不良后果,声誉会受到不利影响。如直接接触中,地方基层官员很容易在民众面前暴露缺点和不足,民众也会把不满意指向地方基层政权;在地方基层官员与民众经常而全方位接触中,总会发生这样那样的问题,让民众不满;特别是在权力监督机制不健全的条件下,一些地方官员的不作为、乱作为,官员的腐败问题和官僚作风严重,必然导致民众不满,影响他们的政治信任。显然,中央与地方政治接触的不同带来的是不同的政治效益,中央能够塑造良好形象,享受政治接触带来的好处;而地方基层则往往“出力不讨好”,甚至还会成为上级政策和行为的“替罪者”。自然,民众对中央的信任度就高,对基层的信任度就低。

   (四)政治传播中的资源占有差异

   政治形象传播直接影响民众的政治认知、情感和想象,进而产生政治信任与否的态度或行动。在现代社会,政治传播主要是通过各种新闻媒体来实现的,在大多数情况下,民众也是通过新闻媒体来获得政治信息,对政治现象加以理解和认识的。比较而言,在那些新闻受到严格管制的国家,媒体通常没有自主性,是政权“喉舌”,传播的内容和主题更多被筛选和建构,对民众政治态度的影响会更加直接、更强大,对维护政治形象、构造政治信任效益明显;而在新闻自由度比较高的国家,政治传播并不总是对政权有利,或更多情况下,媒体就是“扒粪者”,是站在政府和执政党对立面进行宣传报道的。

   媒体与政治信任关系的研究,在西方存在“媒体抑郁症”理论,认为媒体的负面报道或恶意攻击是造成公众政治冷漠,以及对公共机构和政治人物不信任的关键因素[11]。在国内则有“媒体宣传动员效果”和“宣传回飞镖效应”的争论。前者认为,在媒体环境下,主流价值仍会被人们接受,媒体仍能动员人们认同国家的政治、经济政策等;后者则认为,随着媒体宣传内容的异质性加大,受众的成熟度越来越高,媒体在社会整合和宣传动员方面已没什么效果可言,媒体宣传对政治信任不仅无效,还会适得其反。这在中央、地方和基层政治信任的分布会有明显差异。因为,中央自上而下控制着国家意识形态机器,对新闻媒体的政治传播采取集中化控制,实行比较严格的监管。特别是,那些社会影响面大,具有政治意义的新闻几乎都必须通过相关部门的审核,在统一口径的基础上由中央媒体进行传播。虽然地方也拥有一些新闻媒体资源,但在中央集权的新闻传播控制体制下,地方媒体传播什么、怎么传播在很大程度上都受到中央的约束。如在政治新闻报道方面,地方媒体必须遵照中央的口径或直接转播中央媒体的声音;即便是对网络新媒体监管以及网络舆论引导,下级和基层的权限与能力也无法与中央相比。如果出现了伤害政治信任的公共事件和舆论,中央可以进行引导,或是直接通过删帖等方式控制,缩小影响范围;但就下级特别是基层政权来说则无能为力,只能忍受“众声喧哗”的网络舆论对其公信力进行“蹂躏”。

   另外,政治信任的塑造还可通过举行各种仪式、信条、标识等符号来实现,也就是通过政治社会化机制来完成。但中国政治形象传播所需要的政治象征符号如国旗、国徽、国歌,甚至一系列的政治庆典、祭奠、阅兵和外交等,几乎都是由中央政权所独占和控制的。这样,政治仪式和象征符号的运用有助于唤起民众的历史记忆,产生意义联想,提高中央的政治权威和信任水平;相反,地方基层在这方面几乎不占据任何资源。显然,在政治传播方面,中央拥有话语权,具有压倒性优势,政治传播能力比较强,可动用一切资源扩大影响,比较容易塑造高尚、利民、为民的形象,有助于赢得政治信任。比较而言,地方基层在政治传播中没有太多话语权,可利用资源也不太多,处于明显弱势地位,势必与民众之间会形成信任疏离感。

   要指出的是,虽然下级政权在制度规范和操作程序上接受同级代议机构授权,但本质上则是上级的代理者,合法性主要来自上级和中央授权。因此,下级和基层官员没有太多寻求民众政治信任的动力,自然也没有动力推动政治传播,塑造良好形象。与此不同,中央是全国政治机构,是共产党执政中枢,有非常强烈的政治信任动力,自然也要动用尽可能的资源推动利于获得民众信任的政治传播。级差政治信任结构的形成与此密切相关。

   三、级差政治信任的可能风险

   从国家结构形式看,政治信任缺失所引发的风险会有所区别,中央、地方和基层信任缺失造成的危害和后果可能不尽相同。在单一制国家中,特别是中央集权式国家,如果一些基层和地方政权的信任水平偏低,出现一定程度的政治信任缺失,虽然会影响治理秩序,但通常不会危及政治根基;如果中央无能积蓄相当水平的政治信任,得到民众的散布性支持,那后果可能会是比较严重的。但是,中国转型社会中政治信任的级差“鸿沟”如任其扩大,可能滋生相应的社会与政治风险。

   (一)政治信任整体缺失

   在级差政治信任格局中,民众对基层信任不足,势必大大削弱基层政权的社会治理能力,并使基层很多矛盾和冲突难于得到妥善处置,导致矛盾上移,向中央积聚。但在利益结构多元化条件下,无论多强势的中央也不可能全面解决民众丛林化的利益诉求和社会矛盾。如在过去较长时期内,群众与基层政权的信任关系缺失使很多问题积压而得不到解决,在“维稳”责任制和“一票否决”的强压下,地方基层为抑制上访量的增加与升级,以收买、欺骗、截访、销号,甚至是采取拘留、劳教、连坐或送精神病院等非法方式对付信访者,严重侵害了访民权益。但是,访民越被打压,越级访、进京访的动力就越强。这造成了中央长期面临高负荷的信访压力,而访民诉求能够得到中央协调并真正解决的比例又很低,必然导致中央权威下降和信任缺失。

   在学术研究中,有人曾就“想象政府”(Imagined State)与“实际政府”(Real State)进行了区分[12](P.114)。这有助于理解中国的政治信任结构。在大多民众的政治心理取向中,对想象政府的信任度高,对实际政府却未必如此。就信访来说,它既是访民寻求解决问题的过程,也是他们政治认知和政治情感逐步改变的过程。以往民众对中央有着美好的政治想象和浓厚的信任情感,但在信访中访民逐步了解到中央并没有想象的那样好,于是信任情感开始流失。大致轨迹是:初到北京,完全信任;上访无效,不再相信中央的能力;得知销号,不再相信中央的动机。而且,到北京之前,访民政治认知中的中央“很大”,到北京后在各部门间跑来跑去,屡屡碰壁,中央开始“变小”,如问题长期得不到解决,最后中央就等同于“最高领导人”了,但能够见到最高领导人谈何容易,在他们希望破灭之际,也就是不信任中央之时。这意味着,信访与政治信任的关系陷入了恶性循环,正在朝制度设计初衷的反方向行进。而且,在如此政治社会化的催动下,一些民众从维权开始转向申权,从具体权益抗争转向抽象政治权利抗争,提出了甚至中央在短期内也无能解决的诉求。如近年来围绕环境权益、教育公平等主题频发的社会抗争事件就呈现了这种倾向。

   理论上,中国拥有的多达五个层级的政权体系,应当是一道道的政治“防火墙”,但在政治信任级差过大的影响下,一些基层和地方政权“防火墙”已开始出现了“裂痕”或“坍塌”,整个防火体系的安全性能正在减弱。值得期待的是,新一届中央清晰地认识到信访制度与相关机制在实际操作中存在的问题及造成的弊政,并已开始系统清理和整顿,如废止劳教制度、不受理越级上访等。在政治信任级差依然偏大的情况下,这些举措有助于维护体制内的政治信任资源和空间,对克服中央政权的信任流失非常有意义。

   (二)社会公共秩序失范

   政治的重要使命是构造合理的公共秩序,即与社会大多成员的主观评价具有相当程度契合性的秩序。现实中,良好公共秩序的形成既要依靠制度和法律的实施等硬治理来实现,也要凭借说服力、公信力等软治理来构造。如果民众对政治不信任,通常会有两种选择,即暴力性介入或选择性退出;如果政治信任关系恶化,不信任积累到相当程度,就会以抗议等方式展示出来。

   近年来,频发的群体性事件构成了观察中国社会公共秩序的窗口,也是衡量地方基层政治信任状况的重要尺度。虽然不同群体性事件所折射的社会政治信息并不完全相同,但仔细分析群体性事件发生的因果关系会发现,大多数都是由人民内部矛盾所引发的,是为了维护权益而不是分享权力,是对基层和地方的公共部门以及实施的公共政策的怀疑和不信任,更多是对处于一线、与民众直接面对的公职人员的行政能力与执法公正性的质疑和否定,是社会转型效应在政治信任方面的直接体现,并不具有颠覆政治制度和执政党意识形态权威的性质。当然,近些年频发的群体性事件呈现了燃点降低、触点增多,参与人数多、破坏强度大,行为激烈、对抗加剧,组织化程度高,国内外影响大等特征,在一些标杆性事件中,民众与警力的直接冲突、与政府的强力对抗,说明基层社会积蓄的政治不信任情感已经非常深重,对一些地方社会秩序构成了不小的威胁。更需要警惕的是,一些社会泄愤事件中,“无直接利益相关者”的大规模参与,并在明知攻击对象是国家政权机关的情形下,借机宣泄,释放长期积累的对社会和政治的不满,甚至助推事件迅速扩大和升级,导致打、砸、抢、烧等违法犯罪行为,严重破坏了社会秩序。由此看,社会失序、群体性事件与级差政治信任之间的关系是非常清晰的,地方基层政权失信导致群体性事件,群体性事件造成不同程度的社会失序。

   (三)基层治理成本增加

   任何形式的社会治理都需要成本,但如果民众与政治体系之间信任关系破裂,民众收回政治信任,可能会导致治理成本直线上升。而且,在失去政治信任润滑的条件下,政府可能选择各种强制手段实现其意图,如为提高政治能力,大面积扩充机构和工作人员,导致政府开支增加,治理成本大大提高。特别是,随着社会公共事务的管理从统治向治理模式的转变,政治信任的作用也越发重要,可促进民众参与公共事务,最大限度减少由集体行动带来的消极影响,进而提高政策有效性。

在中国国家治理框架中,政府和执政党承担着价值引领、制度供给等责任,也需要通过一系列公共政策实施来推进。政治信任的级差性直接影响着公共政策的执行效力,造成政策阻梗,增加治理成本。这是因为,中央任何良好的政策意图都必须通过地方,最后到达基层才能落实,但基层与民众之间由于缺乏信任难于形成互动合作关系。民众因此往往采取机会主义策略,拒绝与政府合作,弄虚作假,甚至产生不同程度的对抗和抵制,造成的结果或是公共政策难以实施,或是付出高昂的代价勉强实施。如在稳定是硬任务的约束下,一些地方基层政府“维稳”成本高昂,甚至到了不计代价、不惜血本的程度,“花钱买太平”成为事实,出现了“越维越不稳”的怪象,使官民对立情绪不断积累,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《内蒙古社会科学》(呼和浩特)2014年6期

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