李巍:人民币崛起的国际制度基础

选择字号:   本文共阅读 655 次 更新时间:2016-03-12 00:30:08

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李巍  
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   总之,无论是在崛起阶段还是在守成阶段,相关的国际制度都为国际货币地位提供了重要的护持作用。相比于英镑、美元和欧元先后作为国际(全球或区域)主要货币都曾有比较坚实的国际制度基础,日元则为我们提供了一个负面案例,即因为缺乏国际制度基础而导致货币崛起受挫。

   日元自1984年开始迈入国际化进程,到90年代中后期,日元的国际使用在获得了一个短暂高潮之后,其市场表现却进入了一个不升反降的周期,美元重新收复了被日元所侵占的“失地”。日元剩余的国际使用份额不仅远远落后于美元和欧元,在很多国际职能上还不及英镑。日元崛起的挫折,固然有许多经济层面的原因,比如经过90年代的信息技术革命之后,美国重新获得国际竞争优势,美元因此重新获得成为强势货币的经济基础;而日本在这一阶段却因为泡沫经济破灭而陷入了“失去的十年”。(22)但另一方面,日元的国际地位之所以对市场环境的变化如此敏感,完全不能抗拒市场风险,正是因为日元缺乏提供稳固支持的政治力量,其中就包括缺乏国际制度基础。

   由于政治领导能力不足,日本既不具备推动全球制度改革的能力,也不具备开展区域制度建设的能力。作为美国在安全和外交上的追随者。日本难以发起任何有意义的改革美元体系的全球倡议。在区域层面,相比于欧洲在二战后进行得如火如荼的区域制度建设,日本在东亚区域制度建设上也长期乏善可陈。到1997年亚洲金融危机之前,日本已经长期盘踞世界经济第二、亚洲经济第一的位置近三十年,却没有政治能力在东亚建立起有效的区域制度框架。(23)

   由于日元国际化缺乏稳固的国际制度基础,导致日元的国际使用缺乏“黏性”,一旦市场环境出现“风吹草动”,日元国际地位便“随之摇曳”。(24)而1997年的东亚金融危机作为一种反向的市场力量把日元积累了十多年的国际化成果彻底“推了回去”。1997年金融危机爆发之后,日本提议建立亚洲货币基金组织(AMY),这是日本提出的一项非常重要的政治倡议,有利于为日元在东亚的国际地位夯实区域制度基础,但这一制度创意很快被美国打掉,再次证明了日本在制度创建方面能力的有限性。(25)

   总之,国际货币发展史已经充分表明,强大的国际货币需要坚实的国际政治基础加以保障,尤其需要有利的国际制度提供保护。不论是货币霸权国还是货币崛起国,都需要在经济实力的基础上利用相关国际制度的力量,为其货币寻求国际认可以提供合法效应,同时利用制度的锁定效应巩固其货币地位。(26)

   如同英镑、美元和欧元的经验一样,人民币的崛起也离不开相关国际制度的保护。但无论是在国内层面还是国际层面,制度设计和制度建设都是中国的传统弱项。在国际层面,中国自改革开放以来所践行的是对既有制度体系的融入而非改造。以谋求通过搭乘制度便车来收获各种“红利”。(27)但随着中国的不断崛起,既有的制度体系已经难以满足中国的利益和权力需求。在国际货币领域,既有国际制度体现的是传统的国际货币格局,反映“在位”国际货币特别是美元的利益。作为一个后发的货币崛起国,中国面临着两种战略选择:要么改革既有的国际制度(简称“改制”),使之反映人民币的崛起;要么通过另起炉灶创建新的国际制度(简称“建制”)。2009年以来,中国围绕人民币崛起展开了一系列国际制度外交,同时包括“改制”和“建制”两方面的内容。中国政府“双管齐下”的努力既获取了成功,也遭遇了挫折。

   二、全球层面的“改制”努力

   尽管布雷顿森林体系已经于20世纪70年代彻底崩溃,但美国在1944年所建立起来的一系列护持美元地位的全球性国际制度不仅没有消失,反而更加强化。例如,世界银行和国际货币基金组织这两大国际金融机构仍然由美国主导,而且在后布雷顿森林时代中发挥着更加重要的作用;1975年,美国发起成立的七国集团(G7)成为此后其领导全球货币治理的核心平台,(28)这三大正式的制度体系构成了支持美元霸权的基本框架。

   2008年美国金融危机爆发及人民币国际化进程起航以来,中国一改昔日在国际货币体系中的“韬晦”角色,开展了一系列制度改革的努力,以反映中国在全球货币体系中的利益和权力诉求。

   第一,推动二十国集团(G20)取代G7成为全球经济治理(包括货币治理)的核心平台,以为中国争取更大的货币发言权。作为“经济联合国”,G7在长达30多年的时间里垄断了全球货币事务的治理权,包括中国在内的广大新兴国家一直在国际货币事务中处于边缘地位。在这一制度治理结构下,其他货币的崛起完全没有实现的可能。虽然东亚金融危机等一系列地区性金融和货币危机冲击了G7的合法性,却没有从根本上改变美国领导的发达国家垄断国际货币治理的基本格局。

   战争和危机往往是改变既有权力格局的最好催化剂。2008年美国爆发金融危机后,在巨大的国际压力下,全球经济的核心治理机制实现了从“G7时代”向“G20时代”的转变,以一种制度突变的方式解决了中国参与全球货币治理的问题。(29)在这一转变过程中,中国因为其日益增强的实力发挥了重要而关键的作用。G20取代G7,一举改变了中国在货币事务中只能担当局外人的局面,为人民币今后在国际货币体系中发挥更大作用,提供了最为宏观的制度平台。(30)

   第二,推动既有全球性国际金融机构的改革,以反映人民币崛起的新格局。除了提升G20的制度地位外,中国还进一步推动以IMF和世界银行为代表的既有全球性金融机构进行结构改革,主要是份额权改革和人事制度改革。

   首先,提升中国在IMF等国际金融治理机构中的份额权(包括与之相关的投票权)。作为IMF和世界银行的核心创始者,美国一直在这两大金融机构中享有高比例的投票权和份额权,并且是唯一享受否决权的国家,而中国长期以来在这两个机构中处于边缘地位。在过去十多年里,中国经济规模先后超过意大利、英国、法国、德国和日本等主要发达国家,成为世界第二大经济体,中国在既有国际金融机构中的地位与自身实力的不匹配程度日益明显,这显然不利于人民币的崛起。

   自2009年以来,中国积极开展金融外交,以贡献者的身份通过增资等途径着力提高在IMF和世界银行中的份额权。在中国的努力下,2010年,IMF和世界银行都做出了份额权改革的决议。其中,中国在IMF中的份额权重从3.994%升至6.390%。投票权从3.803%升至6.068%;(31)在国际复兴与开发银行(IBRD)这一世行的关键决策机构中的投票权也升至5.25%。(32)一旦决议落实,意味着中国将超过德国、法国和英国,仅次于美国和日本成为IMF和世行的第三大股东,这将为提升中国的国际货币权力莫定重要基础。

   其次,中国不断向国际金融机构输送更多的高级职员。除了份额权改革外,中国还积极推动这些机构的人事权改革。继林毅夫担任世界银行副行长后,中国人民银行副行长朱民也成为首位中国籍IMF副总裁,这是中国在国际金融机构中争取人事权所获得的重大突破。尽管这些金融机构的职员并不直接代表本国利益,但大量中国籍人士出任国际金融机构的高级管理人员有助于将中国理念和价值带入这些机构,从而能够隐性地提升中国在国际货币领域的话语权。(33)

   第三,推动提升特别提款权的国际货币职能,以弱化美元作为国际首要储备货币的地位。2009年3月,中国央行行长周小川在G20伦敦峰会之前发表文章,提议创建“超主权国际储备货币”以取代现行的“单一国际储备货币”,批评的矛头直指美元滥用国际货币的特权。(34)这种非正式的公开倡议,被普遍认为是中国首次公开对美元国际地位的挑战,(35)并得到了俄罗斯、巴西、印度、阿根廷和印度尼西亚等新兴国家的积极响应。(36)

   SDR作为一项国际储备资产,不仅能在短期内帮助发展中国家应对国际收支清偿需要,而且能够避免单一依靠美元资产所存在的各种风险。(37)正是意识到SDR潜在的“超主权货币”特性,中国在提升SDR作为国际官方储备货币地位过程中积极发挥作用,以使其逐步取代美元成为国际汇率调整的基准,借此制衡美元。根据2009年G20伦敦峰会达成的协议。IMF增发2500亿美元的SDR,使总额达到2040亿单位,约合3160亿美元,中国按比例获得约93亿美元的SDR,全球排名第六。(38)这意味着SDR在国际货币体系中的作用和地位的提升。除此之外,促使IMF放宽SDR在私人经济活动中的使用也是中国未来的一个努力方向,如逐渐允许SDR成为大宗商品和原材料乃至普通商品的计价单位,并在更长的时间里成为国际交易货币等。(39)

   作为货币崛起国,中国对改革以美元为中心的相关国际制度体系有着强烈的诉求。(40)但正如著名经济学家蒙代尔(Robert A. Mundell)很早就预测的,“美国将会是国际货币体系改革最保守的力量”,(41)它将成为“体系维持者和特权享有者”。(42)作为守成的货币霸权国,尽管美国在金融危机的高潮阶段确实通过一些妥协和让步来满足中国的“改制”要求,进而换取中国支持美国应对金融危机,但随着金融危机压力的逐渐缓解,美国对于中国在全球层面的一系列“改制”努力施加了越来越多的阻碍。(43)

   首先,美国有重新强化G7而冷落G20的趋势。在金融危机的最初几年,G20在集体应对危机的过程中发挥了积极作用,2010年G20首尔峰会召开前夕,美国白宫宣称,“美国已将在国际经济合作中的重点从八国集团转向了二十国集团”。(44)但从2011年开始,随着中美和俄美地缘政治矛盾不断加剧,美国开始有意冷落G20,排斥中俄在全球经济治理中发挥作用,造成该机制有重新沦为“清谈馆”的趋势。

   其次,全球金融机构的份额权和人事权改革至今没有实现。美国国会至今仍然拖延有关IMF和世界银行份额权改革方案的表决。(45)IMF的重大改革须获得85%的投票权才能生效。美国掌握着近17%的投票权,相当于其利用自己事实上的否决权阻挠了IMF改革,这引起了国际社会的不满。(46)

   此外,美国也无意改变世界银行行长继续由本国提名的人事制度。自成立以来,IMF总裁由欧洲人担任,世界银行行长则由美国人担任,这已成为一种不成文的惯例。2012年,在新一任世行行长争夺战打响前夕,时任世行行长的佐利克(Robert Zoellick)就称,“美国是这个世界上最大的经济体,本应在顶尖的国际机构中拥有一席之地”,(47)传达出其希望世行中的“美国血统”继续传承的暗示。尽管遭遇了来自新兴国家的巨大挑战,但美国提名的韩裔美籍医学专家金墉还是当选了世行行长。

   最后,美国反对SDR在国际经济活动中发挥更大的作用,也不支持人民币被纳入SDR的货币篮子。面对周小川的“超主权国际储备货币”倡议,美国总统奥巴马立即表示美元依然坚挺,没有必要设全球货币取代美元。(48)而美国财政部长盖特纳(Timothy Geithner)在参加2011年G20南京货币体系改革研讨会时称,美国支持改变SDR一篮子货币的构成,“但有关国家必须具备弹性汇率政策、独立的央行并允许资本自由流动”。(49)这等于变相否定了人民币加入SDR的可能性,也表明美国政府无意改变现有的制度体系。

   从中国在过去五年的金融和货币外交实践来看,直接改革美国主导的、以美元为中心的全球货币制度十分困难。诸多证据已经表明,美国不会轻易允许中国来改革对美元有利的既有制度体系,随着美国经济的不断复苏,以及所面临的危机压力日益缓解,其对中国在全球层次的“改制”行动所施加的阻力将会越来越大。

   三、区域层面的“建制”努力

由此,在人民币的崛起进程中,中国的国际制度外交只能绕开霸权国另辟蹊径,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《当代亚太》(京)2014年6期

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