袁达毅:国家治理体系和治理能力现代化问题研究

——兼评学术界的几种观点
选择字号:   本文共阅读 958 次 更新时间:2016-02-13 18:21:48

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袁达毅  
强调政府与社会组织合作共治的多中心治理模式。

   从1990年开始,治理理论逐步成为学界关注的理论问题,国内学界除了介绍国外的相关理论外,还针对我国的治理实际进行了研究,并通过各种媒介影响社会公众,使得“治理”一词逐步成为我国社会生活中的高频词。我国学界在使用“治理”一词时,大多接受了西方的主要观点。从文献检索的情况看,建国后,党政机关文件中最早使用“治理,,一词是1954年10月14日发布的《中央人民政府政务院关于治理淮河的决定》。对中国人民代表大会网法律法规数据库进行全文检索显示,在法律、法规和司法解释中,“治理”一词有792个用例。在地方性法规和规章中,有5357个用例。改革开放以来,在历次党的全国代表大会报告中,党的“十三大”报告首先使用“治理”一词,此后,“治理”一词的使用频率逐步增加,到党的“十八大”时,已经成为高频词。在党的十八届三中全会通过的《决定》中有24处用例,涉及政治、经济和社会等诸多领域。

   从改革开放以来的情况看,虽然“治理”一词早在党的“十三大”报告中就出现了,且进入了官方话语体系,但是,“治理”一词成为官方话语中使用频率很高的热门词,是从党的“十八大”开始的,《决定》的高频率使用,使“治理”一词在官方话语体系中很快得到普及,成为一种流行话语。《决定》中用“国家治理”而不用“国家管理”概念,一方面适应了学术话语和社会话语转换的状况,有利于社会公众对发展和完善中国特色社会主义制度的认识和理解;另一方面准确地阐述了全面深化改革的总目标是在一种更新了的思想理念指导下提出的,需要在这种更新了的新思想理念指导下去实现。当然,这种更新了的思想理念,与国外学者和一些国内学者的理解又是不完全相同的。

   一些学者把一元单向管理称之为管理,把多元多向的管理称之为治理,有的甚至把管理和治理说成是完全不同的东西。这是对管理和治理关系的一种误解,也不符合《决定》的精神。习近平同志在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班的讲话中指出:“我国今天的国家治理体系,是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”[7]很显然,习近平同志的讲话把我国现行国家管理体系称为“国家治理体系”,并没有把二者对立起来。

   有学者认为:“‘国家治理体系和治理能力现代化’,是一种全新的政治理念,表明我们党对社会政治发展规律有了新的认识,是马克思主义国家理论的重要创新,也是中国共产党从革命党转向执政党的重要理论标志。”[8]笔者认为,这种说法值得商榷。《决定》提出国家治理体系和治理能力现代化,并把它作为全面深化改革的总目标,应当说是政治理念的提升,是中国特色社会主义理论的新发展,也是马克思主义中国化的新成果。这种提升是继承和更新的统一,包含了传统政治理念中适应当前社会发展需要的内容,是对传统政治理念的扬弃。因此,从政治理念上看,是新的,但不是“全新的”。

   从治理与统治的关系看,治理是统治的一种方式。有的学者认为:“强调‘国家治理’而非‘国家统治’,强调‘社会治理’而非‘社会管理’,不是简单的词语变化,而是思想观念的变化。”[8]“从统治走向治理,是人类政治发展的普遍趋势。治理体制和治理行为主要体现国家的工具理性,无论在哪一种社会政治体制下,无论谁上台执政,都希望自己治下的国家有良好的治理。‘少一些统治,多一些治理’,是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征。”[9]“从统治、管理到治理,言辞微变之下涌动的,是一场国家、社会、公民从着眼于对立对抗到侧重于交互联动再到致力于合作共赢善治的思想革命。”[10]笔者认为,这些看法也是值得商榷的。“国家治理”和“国家统治”是既有联系又有区别的两个概念,二者不在同一层次上。如果说“国家治理”主要体现为工具理性的话,那么,“国家统治”则主要体现为价值理性。“国家治理”的目的是实现“国家统治”。因此,“国家治理”和“国家统治”的关系,是一种手段和目的的关系,不是多与少的问题。

   问题的关键是,国家的性质问题,即国家是谁的。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,国家的一切权力属于人民。也就是说,国家是人民的,人民当家作主,也就是人民统治。这是社会主义制度的本质属性,当然也是中国特色社会主义制度的本质属性。“国家治理”就是“人民治理”,“国家统治”也就是“人民统治”,通过人民治理,实现人民统治。新中国成立后,人民是国家的主人,因而从本质上看,国家、社会和公民在任何时候都不是“对立对抗”的。《决定》指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”也就是说,通过全面深化改革,推进国家治理体系和治理能力现代化,发展和完善中国特色社会主义制度,保证人民当家作主,更好地实现人民统治。从“管理”到“治理”,不是什么“思想革命”,而是一种伴随着理论范式和社会话语转换的思想理念提升,即国家治理由单一单向的管理体制向多元多向的管理体制转变。

   三、国家治理体系和治理能力现代化

   习近平同志指出:“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体,相辅相成,有了好的国家治理体系才能提高治理能力,提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”[6]24习近平同志的这一重要论述,科学地阐释了国家治理体系和治理能力的内涵及二者的关系,对于我们准确理解和把握《决定》精神,把思想认识统一到《决定》精神上来,推进国家治理体系和治理能力现代化,意义十分重大。

   国家治理体系是一个极其复杂的系统,可以从不同角度进行观察和分析。目前,国内学界对国家治理体系的界定主要有以下几种:一是认为“国家治理体系是指所有参与治理的主体活动的相互结合所形成的总体状态”[11];二是认为“国家治理体系是社会利益关系、政治权力关系和公民权利关系相互联系、整体构成的有机系统”[12];三是认为“国家治理体系是指一个国家有效形成秩序的主体、功能、规则、制度、程序与方式方法的总和”[13];四是认为“国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序”[9]。学界关于国家治理体系的界定和解读,对于我们认识、理解和把握国家治理体系的内涵,有重要的学术价值,但都存在着一定的局限性,与习近平同志的讲话精神存在一定差距。

   如何界定国家治理体系,关系到我们对《决定》精神的理解和把握。正因为如此,习近平同志在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》一文中,对国家治理体系的含义进行了阐释,认为“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系”。习近平同志关于国家治理体系的阐释,与《决定》精神高度一致,是对《决定》精神的深化,有利于我们正确理解和准确把握《决定》精神,统一思想认识。

   对于国家治理体系的内容结构,学界主要有以下几种看法:一是认为国家治理体系是由制度体系、行动体系和价值体系构成的系统,“在社会政治和治理实践中,国家治理体系的本质现实地体现为国家治理制度体系主导、国家治理行动体系和价值体系与之匹配、紧密相连、三位一体的系统”[12];二是认为“政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系[9]”;也就是说,国家治理体系由若干次级体系构成,其中,政府、市场和社会3个次级治理体系是最重要的;三是认为国家治理体系由经济、政治、文化、社会、生态和党的建设体系构成,其中,“经济治理体系中的市场治理、政治治理体系中的政府治理和社会治理体系中的社会治理,是国家治理体系中三个最核心要素”[14];四是认为“国家治理体系是由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等系统构成的一个有机整体”[15];五是认为具有中国特色的国家治理体系,应该包括五大基本内容,即治理结构体系、治理功能体系、治理制度体系、治理方法体系和治理运行体系[16],等等。学界的这些看法,对于我们全面把握国家治理体系的内容结构,同样具有重要的学术价值。但与《决定》精神不完全一致。

   那么,怎样理解才符合《决定》精神呢?这需要从习近平同志的讲话中寻找答案。根据习近平同志的讲话精神,国家治理体系主要由体制、机制和法律法规构成。

   体制是指国家经济组织、政治组织、军事组织、文化组织和其他社会组织设置的机构和机构职权划分,以及组织之间、机构之间、组织和机构与公民之间的关系的总和。一个国家的体制是由国家经济体制、政治体制、文化体制、科技体制、社会体制、生态文明体制和党的领导体制等各种体制构成的,是各种体制的总称。具体地说,构成体制的要素有机构、机构的职权、机构之间的权利义务关系、组织之间的权利义务关系、组织和机构与公民之间的权利义务关系等。从实际情况看,体制是一个内容十分广泛的复合概念,在一种体制内部,还包括内容和层次不同的各种体制。从系统论的角度看,体制是一个内容丰富的系统,系统内部还可以划分为内容和层次不同的若干子系统。例如,政治体制中包含了党的领导体制、立法体制、行政体制、司法体制等,经济体制中包含了财税体制、投资体制、贸易体制、国有资产管理体制等。

   对于机制,学界主要有以下几种看法:一是认为“机制这一概念无论在哪个领域中使用,都体现为某种主体自动地趋向于一定目标的趋势和过程。因此,作为机制有三个基本要素,第一是动力;第二是目标;第三是路径,即过程”[17];二是认为“机制就是制度加方法或者制度化了的方法”[18];三是认为“机制进入更广泛的领域意指事物自身的构成及其运动中的某种由此而彼的必然联系和规律性[19]。这些看法当然是很有价值的,为我们进一步认识和理解机制问题提供了参考,但它们都没有揭示机制的本质。笔者认为,所谓机制,是事物内部因素和外部因素相互作用的过程和方式。这里所说的内部因素,包括事物的构造、功能和相互关系;外部因素是指与事物本身的结构、功能等没有直接关系的因素。机制与体制既有联系又有区别,体制的构成因素是相对稳定的,通常由法律法规和其他规范性文件作出规定,而机制的构成因素极其复杂,既有体制性因素,也有非体制性因素,机制是由体制、法律法规、文化和环境等各种因素相互作用而形成的。

   法律法规,是各级政权机关制定的规范性文件的统称,它主要由宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章(包括部门规章和政府规章)和其他规范性文件构成,是国家机关、社会组织和公民个人的行为准则,法律法规的内容涉及经济、政治、文化、社会、生态文明等各领域。此外,执政党、政治协商机关、村民和居民自治组织制定的制度规范,虽然不属于法律法规范畴,但在国家和社会治理中发挥着重要作用。

   国家治理体系现代化,是国家治理体系为了适应社会发展现代化的要求,从传统向现代转型和发展的过程与状态。民主、法治、科学、协调和有效是国家治理体系现代化的主要特征。

现代化的国家治理体系,是一种民主的治理体系。国家治理体系的构建和运行按照民主的制度和程序进行,充分体现人民的意愿,维护人民的利益,接受人民的监督。也就是说,国家经济、政治、文化、科技、社会、生态文明等各种体制的建立和运行,法律法规的制定和实施,都要根据民主制度和民主程序进行,充分体现人民意愿,反映和维护人民的利益,接受人民的监督;而由体制、法律法规等各种内外因素相互作用而形成各种机制,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《武陵学刊》(常德)2015年1期

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