黄宗智 龚为纲 高原:国家治理的基本方法:“项目制”

选择字号:   本文共阅读 2120 次 更新时间:2016-02-09 23:47:26

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但实际上截然不同。一般意义的土地财政意味的是地方政府扩大自身财政收入以及开发商追求房地产暴利两者的结合,是政府的权力和商人资本为其共同利益的结合。这是土地财政和“招商引资”所凭借的主要推动机制,也是中国过去城市发展的主要动力。在这样的过程中,结果很容易变成地方政府的形象工程、甚至是官员贪污和腐败,以及开发商的暴富,与老百姓的利益没有太大关联。其动力最主要是来自两者——掌权者和商人——为追求自身的利益而付出的努力。

   重庆所展示的则完全是另外一套逻辑:它是政府为了民生而追求的发展,甚至是做到用社会公平来推动经济发展——以提高中下层民众的收入来扩大消费和内需——的战略性高度,所依赖的不是狭窄的官员和开发商“个人”的“理性”逐利,而是黄奇帆等领导,在中央的指导下有意识地探寻能够兼顾发展与公平的实验。前者也许可以恰当地被称作“中国特色的资本主义”(即政府起到较大作用的、借助资本牟利动机来推动该种“发展”,也有学者称之为“国家资本主义”)的发展。而后者则更接近“中国特色的社会主义”或“社会主义市场经济”(即借助市场动力来为“民生”服务,亦即为大多数的老百姓的利益服务)的不同意义的发展。一定程度上,它展示了“为发展而公平,为公平而发展”的逻辑。虽然只是“资本”和“社会”两字之差,其分别的实际含义与发展前景截然不同。重庆经验的重要性不在个别官员的成败,而在其所展示的可能发展方向。

   归根到底,虽然同是在中央引导下的“发展”,同是在现有体制和“项目制”运作下的措施,其所倚赖的理念、激励机制和实际效果则截然不同。同样被表达为“发展”,但一个是以地方政府和商业资本自身的利益为其追求的目标,一个则是以老百姓的利益为其追求的终极目标。同样是依赖“土地财政”的“秘诀”和操作,但一个止于资本主义所建构的个人逐利价值观,一个则更进一步追求(具有深厚历史传统的)民生理念以及(源自现代社会主义革命的)公平理念。一念之差,所导致的差别是少数特权阶层的富裕和广大民众幸福之间的不同。

   我们应该从这个大框架来理解重庆的另一个意义重大的举措和成绩。伴随公租房的建设是其对在市区工作三年(在重庆市各区城镇)到五年(在主城区)以上的322万农民工,从农村户籍到市民和城镇居民的身份转换。根据国务院发展研究中心2012年的系统研究报告,此项庞大的工程在2010年8月启动,原先估计需要三年来完成,居然在一年半之内提前于2012年3月完成。具有市民身份意味这些农民工现在享有和城市与城镇居民同等的医疗、退休、教育等福利。加上廉价的公租房(和租住五年以上便可廉价购买的权利),无疑是为该市的农民工提供了“有尊严”地融入城市生活的条件。这是我们在重庆市以外的其他城市还没有看到的成绩,也是公平对待全国2.7亿农民工的典范举措,更是带有社会公平的经济发展的典范。

   固然,从更长远的视角来考虑,重庆的经验还缺乏一条鲜明有效的农村发展道路,迟早也还需要摸索出一条走向民主监督的去集权化道路,需要做到能够不仅保障民生的经济社会政策,更能保障公民的权利与自由的政治体制。它所展示的是一条局限于借助政府集权和国有企业来做到公平发展的短、中期途径。要做到能够成为长期道路的“模式”,它还需要更加根本性的政治体制改革。

        五、结论

   项目制的核心机制在于中央用分配和奖补资金的手段来调动地方政府和其他承包者的积极性。这固然可以是一个有效的机制,可以引起一定程度的竞争以及上下层的互动。明确的项目目标,也可能导致招标和申请、监督和运作,验收和效果过程中一定程度的专业化、技术化。这些都与源自韦伯原先提出的“合理化”(“理性化”)理想类型理论相符。它也是西方发达国家一直在使用的机制之一(虽然远远不到当前中国这样成为主要治理手段的程度)。

   但是需要明确,这样的手段容易成为自身的终极目标。它依赖的激励机制是地方政府以及投标人的牟利积极性。改革以来的中国,人们的主要价值观已经变为逐利本身。有钱的才是有本事的,才是赢家,才是幸福者已经成为社会上广为人们接受的价值观,并且深深渗透政府组织和官员。再加上政府仍然掌控的庞大的权力以及官僚体制的可怕管制和形式主义习性,便很容易导致上述的弄虚作假以及权与钱、官与商的勾结,从而导致官商致富而民众不富的当前现实。这样,项目制所导致的结果往往不是“现代化”、“合理化”以及政府从管制型到服务型的“转型”,而是官商逐利和政权经营,以及日益显著的贫富悬殊。

   在那样的机制的运作中,资本主义价值观以及资本主义经济学,实际上成为官商勾结逐利的自我辩护。“理性经济人”的利益追求、由“经济人”推动的市场机制和最佳资源配置,并由此推动的经济发展和现代化以及为民造福,都成为逐利官商的自我辩护和表扬。但其实际的效果和机制不过是纯粹的自利、甚至是损人利己的自利。

   但是,正如重庆实验的案例所展示,权力庞大的政府所起的作用,可以通过民生和公平的价值观而成为促进不同发展方向的重要动力。动用政府掌控的资源和政府企业的利润来为民生服务是个鲜明的例子。在民生和公平,而不是自利的价值观推动下,集权的政府可以真正成为造福社会的经济发展的动力而不是其异化。在民主化初始阶段,没有民主监督和限制可以成为一个国家体系的优点而不是弱点。它可以是过渡时期采用的一个有效手段。

   当然,其中关键也在于如何实施。这就要通过实践来探索可行的方案。这里,中国共产党的地方实验的“试点”决策传统是可资利用的资源。以往成功的实验,哪怕在其中掺合了某些领导人的错误,或其它的偶然因素,仍然应该获得明确的认可,并予以持续的实验机会。“项目制”理论本身也许无可厚非,但它显然需要其它的制度配套和较崇高的价值取向方才可能展示其所可能起的“现代化”和“合理化”作用。从更长远的视野来考虑,其中的关键也许是,理论中的受惠者是否真正能够成为实际运作中的主体。

  

  

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