陈柏峰:征地拆迁上访的类型与机理

选择字号:   本文共阅读 667 次 更新时间:2016-02-04 11:03:45

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陈柏峰 (进入专栏)  
隔三差五放一条蛇到某拆迁“钉子户”家中,拆迁户最终也因害怕而搬离房屋。第二,直接使用暴力手段,拆除拆迁户的房子。笔者在湖北某区调研时获知,“混混”开办的拆迁公司,用挖掘机在拆迁户的墙角慢慢挖,“挖得你胆战心惊”,逼迫他们同意拆除房子。笔者在山西某县调研中曾听说,有拆迁户外出办事,两天后回家时房屋已经被拆除。媒体上也曾多次报道过类似的新闻。

   这种方式虽然拆除了房屋,有效推进了征地拆迁项目的进展,但拆迁户往往积累下了很大的“气”,从拆迁之日起开始了上访之路。他们虽然恐惧“混混”,但不一定害怕政府,因此会上访,其诉求点不限于拆迁之前协商过程的补偿诉求,还会对拆迁过程中的遭遇提出新的诉求。地方政府通过开发商、拆迁公司、“混混”达到了推进项目的目的,但拆迁户针对其灰色和非法行为的上访却会成为日后治理中的棘手问题。

   征地拆迁之后,地方政府履行相关责任不到位,也可能导致征地拆迁户上访。例如,由于受规划选址、建设项目报批、资金等方面原因影响,异地安置的进度赶不上拆迁的速度,边拆迁边安置、先安置后拆迁难以保障到位,或者拆迁后迟迟得不到安置,不得不长期租房居住。这种拆迁户很容易成为上访户。

   此外,征地拆迁之后的上访,还有一些与政府责任相关度不高,由于当事人方面的原因,而新增加的诉求点:第一,补偿信息传播后导致的攀比。在征地拆迁谈判中,起初会有一小批要价高的“钉子户’,这些人是逐渐被地方政府“开口子”击破的,政府一般采取暗箱操作的办法。在此过程中,对拆迁户会许以一些利益,帮助拆迁户变相得到更多补偿,例如丈量土地、房屋面积时多计算一些,衡量房屋及附属物的新旧、结构时往高档靠。政府与“钉子户”的谈判是“背靠背”的,具体“开口子”的做法当时处于保密状态,协商内容当时是不公开的。然而,天下没有不透风的墙,随着征地拆迁过程的结束,各家各户补偿情况的信息逐渐传播开来,同村村民、街坊邻居逐渐知道了当初“背靠背”谈判的内容。这必然在村民之间引起攀比,于是就会有村民拿自己的情况与别人对比,从而觉得自己吃了亏,因此找政府上访要求“补贴”。第二,补偿标准不同导致的心理不平衡。我国经济社会多年来保持良好发展态势,征地规模一直处于高位,征地拆迁补偿标准稳步提高。在很多地方,每两三年就会提高一次征地补偿标准。这有助于维护农民权益,但新旧政策和法规交替存在时间分界,容易造成不同时间段土地征收补偿存在差距,较早征地拆迁的农民认为分配不均而产生心理不平衡从而上访。此外,不同项目的征地拆迁的政策依据可能有所不同,如铁路、公路和城市公用事业等非经营性项目建设征地拆迁与经营性建设用地适用不同的政策,涉及相关补偿标准有所不同,补偿标准较低的征地农民也容易因心理不平衡而上访。第三,生活不适应导致的新冲突。农民失去土地后,由于自身文化、年龄、技能等方面的原因,就业机会较少,出现生活不适应,他们转而认为政府当时支付的补偿费用偏低,因此进一步上访要求更多的补偿;也有农民征地拆迁后,被迫脱离村庄式的生活,不得不进入城市小区生活,各种生活成本增加,生活方式不适应,因此上访要求更多的补偿;甚至还有农民拿到大笔补偿款后赌博、吸毒花光,生活没有着落,而上访要求政府负责。总的来说,征地拆迁之后的上访,包括多种情形,有本来就反对拆迁,之前阻拦无效,征地拆迁之后继续上访的;有征地过程中协商失败后,继续通过上访进一步协商的;有针对征地拆迁过程中,政府的违法违规行为的;也有针对征地拆迁后,政府责任履行不到位的;还有征地拆迁后,种种原因导致当事人心理不平衡、生活不适应的。

   四、征地拆迁上访的应对

   征地拆迁的上访,有着各种不同的类型和诉求,在征地拆迁的不同进行阶段上访的诉求有着不同的侧重点。这些诉求既有符合法律和政策的,也有法律和政策框架内难以解决的;既有政府的原因,也有当事人自身的原因,还有生活环境变化方面的原因;既有直接针对政府不合法行为的,也有向政府“图赖”的。因此,用侵权—维权的视角解释征地拆迁的上访是远远不够的。从不同类别上访的性质与机理切入,本文已经充分展示了征地拆迁上访的复杂性。征地拆迁过程中虽然可能存在粗暴的侵权行为,需要依法维权;但也存在柔性的协商空间,其中农民的上访行为并非一定是维权,各种各样的诉求可能被包装成维权。因此,应对征地拆迁上访,仅仅强调保护农民权利也是不够的,需要从多方面着手综合治理。而之所以各种其他诉求被包装成维权,也因为这些诉求的话语在社会中的影响不大,合法性不足,因此就很有必要强调这些诉求的重要性,这也是多方面综合治理的基础。

   第一,从具体层面强调依法行政。征地拆迁的上访中,确实存在地方政府不依法行政,侵犯征地拆迁户利益的情形,因此强调依法行政有着重要的实际意义。不仅应该从抽象层面加以强调,还应当在具体层面强调地方政府必须通过积极作为的方式来保护农民权益。尤其需要强调,地方政府应依法监控征地拆迁中承担相关业务的开发商或拆迁公司,防止他们胡作非为,杜绝地方政府干部借助社会第三方来侵害拆迁户权益。应该通过制度约束,来使那些胡作非为、侵害拆迁户利益的开发商或拆迁公司为自己的行为付出代价,让那些直接侵害拆迁户利益的“混混”依法受到打击,让那些漠视、放任甚至鼓励社会第三方侵害征地拆迁户利益的地方政府干部受到党纪国法的惩罚,从而真正保障征地拆迁户利益。

   第二,完善村级民主管理和民主协商机制。征地拆迁的很多上访,虽然是向地方政府诉求,但问题的症结还是在村庄内部,需要在村庄内部加以解决,也只有从村庄内部加以解决,上访矛盾才能真正化解。有的上访针对村干部在征地补偿款管理上的问题,在征地补偿款分配时行使权力不当,甚至存在贪污腐败现象,这需要村级民主加以有效监督。村庄社会的熟悉程度高,信息较为透明,村庄民主管理机制若能有效运转,可以发挥很大的监督作用。有的上访针对征地补偿在村组集体内部的分配方案,或者涉及外来户、迁出户、外嫁女等特殊群体的利益,这需要通过村庄内部的协商民主机制来加以解决。不同群体的利益诉求在某种程度上都有其合理性,政府从外部介入支持某一方、反对另一方都很难真正解决问题,需要通过广泛的协商来缩小分歧,综合考虑法律、政策和村组情况解决问题。村庄内部的诸多问题,通过村庄民主协商、民主管理、民主监督机制加以解决,是成本低、收效长远的办法,就是所谓的从源头处解决纠纷。

   第三,完善征地拆迁农民的社会保障制度。目前的征地拆迁补偿制度,较少考虑到征地拆迁户的就业与发展已从农业转到了非农产业,从村庄转移到的城市社区,各种生活成本增大,因此需要建立城乡统筹的社会保障制度。可以考虑建立专门的社会保障基金,其资金来源包括部分土地补偿安置费用、土地征收的部分增值收益、政府社会保障基金等,用于失地拆迁农民的就业、养老、医疗、生活保障及疾病救助、困难补助等,保障征地拆迁户生有依靠、老有所养、病有所医。社会保障制度良好运转,解决征地拆迁户生活中的实际困难,那些因生活困难和社会不适应而发生的上访就会减少。

   第四,加强征地拆迁农民的就业培训和社会服务。征地拆迁农民如果能够顺利融入新的工作和生活环境,他们的种种心理不平衡、社会不适应就会减少,相关上访也会相应减少。地方政府可以积极创造条件,有针对性地为征地拆迁农民开发就业岗位;也可以提供就业培训,积极拓展劳务输出,缓解就业市场的供需矛盾;还可以鼓励和支持它们通过自主创业来实现就业,并在政策、税收、贷款等方面给予一定优惠。心理不平衡、社会不适应导致的上访矛盾,不一定要针对矛盾本身予以解决,通过经济社会发展来解决问题不失为更高层面的一种思路,也是一种从根本上解决上访矛盾的方法。

   第五,强化社会工作和心理疏导机制。社会适应和心理不平衡导致的上访,其实是当事人的个体问题,与政府行为并无太大的关系,但也是征地拆迁后生活环境变化导致的。这些问题很难在政策和法律框架下解决,需要发展社会工作机制,发挥心理疏导功能,着力于解决当事人的心理问题。心理疏导功能本应该由社会工作机制来承担,由于中国目前还较为缺乏社会工作机制,诸多这方面的问题进入了信访制度渠道。背负了伦理责任和体制压力的信访系统,无法从制度上调和上访人心理问题与国家法治之间的张力,从而陷入了对上访的应付中,客观上承担了心理疏导和干预的功能。从长远来看,将心理疏导功能从信访制度中剥离出去,既符合发展的需要,也有利于上访问题的解决。如此,可以逐渐将上访针对的现实问题纳入信访渠道和法治轨道,将心理不平衡、社会不适应等问题纳入社会工作机制中。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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