苗连营:立法法重心的位移:从权限划分到立法监督

选择字号:   本文共阅读 385 次 更新时间:2016-01-30 00:16:57

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苗连营  
因此,立法法所关注的重点不应仅仅是事先为各立法主体划定权限范围,而更应当建立一套行之有效的事后审查监督机制。而恰恰在这个问题上,立法法修改前后的规定都存在值得进一步完善之处。

   学界曾经对立法法关于审查监督问题的规定寄予很高的期望,这主要是由于我国的宪法实施监督制度长期处于虚置的状态,违宪的立法长期得不到宪法层面的否定和纠正。造成宪法实施这种困局的原因,往往被归咎于缺乏具体的宪法实施监督程序与机制。为此,长期以来,人们对于如何健全和完善我国的宪法监督制度,倾注了大量的学术资源,进行了锲而不舍地研究和呼吁,提出了各种各样的学理性观点和技术性方案。但这些研究和建议基本上一直停留在理论上的建言献策层面,而从没有转换成实践中的行动和力量。立法法的相关规定使人们欣喜地看到了启动违宪审查的希望和契机。应当说,宪法对其实施监督问题作出原则性、框架性的规定已经足够了,如何具体落实则是普通法律的任务。而立法法作为承接宪法、规制立法的基本性法律,在立法审查监督方面作出具体而具有可操作性的细化性规定,正是其意义所在。然而,迄今为止,立法法关于审查监督问题的规定仍然处于休眠状态,其作用和效力始终未能得到彰显。

   从根本上讲,立法审查监督机制能不能有效发挥作用,不在于立法法自身的规定,不在于条文本身设计的是否完美,而在于进行审查监督的前提条件和社会基础是否已经具备。在支撑立法审查监督有效运转的基础条件尚不成熟的情况下,任何制度建构层面的精心设计都只能是海市蜃楼。当然,这并不妨碍我们纯粹从逻辑和理性的角度对立法法相关条款进行审视和反思,以优化相关规定和结构,并为这些条款今后进入实践操作阶段提供较为完善的制度储备方案。

   三、立法审查监督的制度建构及其完善

   立法法关于立法审查监督的程序机制主要集中规定在第89—92条,这些规定建立了“备案”审查、“要求”审查和“建议”审查三种类型。新的立法法的相关规定主要集中在第98—102条,并增加了“主动”审查的情况。

   (一)备案审查

   备案审查是指行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内按规定分别报送有关机关备案。其中,全国人大常委会的备案工作最受关注,也最为规范和典型,此处仅以此为例作一些讨论。

   为了加强备案审查工作,全国人大常委会于2004年5月专门成立了法规备案审查室。有人认为,该机构的成立使我国的法规备案审查进入到程序化、专门化阶段,甚至认为这个机构的成立给我们传达了一个信号,也就是有可能据此而建立违宪审查机构[2]9。2005年12月,十届全国人大常委会第四十次委员长会议审议完成了对《行政法规、地方性法规、自治条例和暂行条例、经济特区法规备案审查工作程序》的修订,并通过了《司法解释备案审查工作程序》。从此,不仅把备案审查的范围扩大至经济特区法规和最高人民法院、最高人民检察院的司法解释,而且还进一步明确了报送和接收、审查工作的分工负责、被动审查和主动审查等具体的程序和步骤。2006年通过的监督法在立法法的基础上,专设“规范性文件的备案审查”一章,对立法监督制度作了进一步完善和深化。这些新的举措和规定,每每引来如潮好评,甚至被誉为立法进程中的标志性进步。然而在实践中,这些规定迄今为止并没有发挥出多大作用,规范性文件因备案而被审查发现与宪法法律相抵触进而被改变撤销的情况还没有发生过。

   对于备案审查的这种尴尬局面,人们还是习惯于从机构、程序等方面去寻找原因。如认为法规备案审查室只是法工委下面的一个辅助性工作机构,缺少应有的独立性和权威性;工作人员太少,且审查常常会涉及复杂的法学原理和专门的法律技术,等等。因此,法规备案审查室缺乏强有力的审查机构及充足的职业化人员配备,缺乏程序保障和民众参与[3],其无论在性质上、职责上还是在专业上、人力上都无法承担起违宪违法审查的重任。

   其实,问题的关键并不在于法规备案审查室及相关的程序和制度本身,对于这样一个内设的辅助性机构,本来就不应该抱有过高的期望。需要思考的是:备案与审查之间究竟是什么关系,审查是不是备案必不可少的内容,以及如何通过备案而进行有效的审查。一种观点认为,备案就是登记、存档,就是将已经生效或者已经公布的法规上报法定机关,使其知晓;另一种观点则认为,备案与审查是一项制度,对于报送备案的法规,备案机关必须进行审查。因为仅仅单纯的备案没有多大意义,它无法对已经生效的立法文件起到监督作用[2]10。实际上,设立法规备案审查室的一个重要目的就是希望把备案与审查结合起来。但是,备案制度有其自身特定的性质和运作规律,其可以承载的立法监督功能毕竟是有限的。从形式上看,备案似乎属于事后监督的范畴,但本质上仍是一种事先的抽象性审查,从而有着事先审查不可避免的内在局限。因此,切实加强备案审查制度和能力建设,通过备案审查激活立法监督、打通备案与监督之间的制度通道,依法撤销和纠正各种违宪违法的规范性文件,是立法法应当重点破解的难题。

   (二)要求审查和建议审查

   要求审查是指国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和省级人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求,由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。建议审查是指上述规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议,由常委会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。目前,无论是要求审查还是建议审查,在实践中的效果都不尽理想。由于有权“要求”的机关从未提出过要求,因此,要求审查程序从未启动过,而建议审查程序则一直处于冻结的状态。

   从立法法的规定看,要求审查程序的效力要强于建议审查程序。对于“要求”进行的审查,是必须“进行审查、提出意见”的;而对于“建议”进行的审查,则只是在“必要时”进行审查、提出意见。作这样区别对待的考虑可能是:要求审查的主体政策法律水平高,所提“要求”的质量自然也高,可以直接进入审查程序;而对于“建议”,则需要经过认真筛选甄别,才能决定是否进入审查程序。其实,层级越高的国家机关,距离具体的执法司法环节也就越远,其对法本身所存在问题的感受可能也就越隔膜。而且,国家机关之间一般习惯于通过协商沟通来消除分歧,直截了当地正面对抗和分清曲直并不符合我国的政治文化和体制结构。而基层单位尤其是社会大众则与法有着直接的、密切的关联,他们在具体而生动的现实生活中,在法与自己的利益息息相关的联系过程中,对一部立法可能存在的缺漏有着更为真实而强烈的感受,也只有在日常的实实在在的法律适用过程中,法律规范所存在的问题才能逐渐暴露出来。因此,事后监督比任何事先防范要更为可靠和有效,普通民众要比公权力主体更在意立法对其切身利益的影响。事实上,近年来一系列引人瞩目的违宪违法审查事件,往往都是发端于民间的行动和权利意识的觉醒。因此,立法法更应该为公民参与立法监督创设更便利的程序、更畅通的渠道,更应该关注事后监督机制的健全与完善。

   反观立法法的规定,建议审查程序是何其艰难!对于“审查的建议”,首先要由常委会工作机构进行研究;只有在“必要时”,才送有关的专门委员会进行审查、提出意见。光凭这两个环节可能就足以将审查建议拒之门外或者无限期搁置。因为,立法法对“必要”的认定条件和标准、“研究”和“审查”的期限和程序,没有任何明确规定。接下来,即使专门委员会认为有“相抵触的”情况,也需要先向制定机关提出书面审查意见(或者先召开联合审查会议听取制定机关说明后,再向制定机关提出书面审查意见)。立法法不仅对这个环节同样没有时限要求,而且,即使经过这个环节之后还要回到制定机关那里:制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见。最后,只有在“相抵触而制定机关不予修改的”情况下,才可以向委员长会议提出予以撤销的议案、建议,并由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。这些还只是进入正式监督阶段——“撤销”——之前的前置性程序。以上程序之繁杂、漫长可见一斑!一些公民基于社会责任感和使命感所提出的审查建议,恐怕只能引发社会轰动效应而很难产生法律程序意义上的结果。

   修改后的立法法在建议审查方面增加规定:全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构应当按照规定要求,将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈,并可以向社会公开。这一规定显然有利于增强审查程序的公开透明,强化审查的效力。然而,这里的“规定要求”显得笼统模糊,有可能成为不予反馈和公开的障碍;“反馈”也不像法院对公民的起诉作出受理或不受理决定时那样规范和有强制性约束力,如何反馈、反馈什么、对反馈不满意该怎么办,等等,都是一个可以视情况而定的自由裁量问题,审查主体并不承担法定责任,这一规定的意义也就可能因此而大打折扣。

   (三)主动审查

   修改后的立法法增加规定:有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。因此,对有关的规范性文件,即使没有出现要求审查和建议审查的情况,也可以主动对其进行审查。这一规定显然有利于增强审查的针对性和实效性,加大对规范性文件的监督力度;同时,这也意味着审查并非备案的必备内容,否则,就没有主动审查与要求审查和建议审查这些不告不理的被动型审查之间的区别了。其实,将审查从备案中剥离出来,不仅契合了备案的本来意义,而且可以避免接受备案机关因报备的规范性文件过多而不堪重负,尤其是在设区的市普遍开展立法工作之后,要对所有报送备案的规范性文件都进行审查是不可能的。主动审查则可以使接受备案机关视情况有重点地选择性审查,从而保证审查的效率与质量。

   当然,完善审查机制程序并不是最终目的,无论是主动审查,还是备案审查、要求审查和建议审查,都只是整个立法监督过程中的一个环节,最重要的是如何把审查程序与最后的具有实质意义的监督措施——“改变或撤销”行动有机对接起来。只有当经审查“相抵触的”立法性文件面临被“改变或撤销”的命运时,审查才有意义,监督过程才算完整,违宪违法审查机制才算真正启动。宪法对“改变或撤销”的立法监督体制已作了明确规定,立法法作为衔接宪法的下位法,应当在立法审查监督这一薄弱环节花足力气和功夫,切切实实设计出具有实效性、规范性和创新性的具体程序与措施,从而,为健全和完善宪法实施监督制度、维护宪法法律权威发挥出应有的作用。这本应当成为立法法修改的重点和亮点。

   注释:

   ①立法学研究会会长、全国人大常委会法工委原副主任张春生之评价。转引自焦红艳:《争议立法法修改》,载《法治周末》第194期(2013-11-14)。

   ②我国1954年宪法规定,全国人大是行使国家立法权的唯一机关;然而,一年之后就不得不授权全国人大常委会“制定部分性质的法律”的权力。而地方自1979年才开始享有非常有限的地方性法规制定权,国务院自1982年才开始享有行政法规制定权。

  

  

  

   【参考文献】

   [1]郑毅.立法法修改应重点关注地方立法权改革[N].检察日报,2014-06-09(6).

   [2]高洪涛.法规备案审查室刍议[J].当代法学论坛,2006,(3).

   [3]宋鹏举,俞俊峰.论法规规章备案审查制度的完善[J].人民论坛,2011,(17):91.

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《学术交流》(哈尔滨)2015年4期

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