莫静:论受教育权的国家给付义务

选择字号:   本文共阅读 608 次 更新时间:2016-01-07 15:18:11

进入专题: 受教育权   国家义务   履行不能   公力救济   可诉性  

莫静  

   四、受教育权的国家给付义务内容体系的重构

   如前所述,学界对受教育权的国家给付义务的内容作了不同的界定。笔者认为,程序性给付作为一种规范时,其本身涵盖在制度性给付之内;作为一种行为或过程时,则又涵盖在服务性给付之内。所以,程序性给付不应单独作为一类,即受教育权的国家给付义务的内容只包括三个方面:物质性给付、服务性给付和制度性给付。

   (一)物质性给付

   为了给受教育权实现提供各种可行性条件,国家所承担的物质性给付义务主要有有形的金钱、实物给付义务和无形的知识、技能传授义务。在金钱给付领域内,学杂费及贷款、助学金、奖学金、生活补贴、科研创新基金、诉讼费减免等,此外还包括国家以优先、税收优惠等举措来鼓励社会力量共同增进实现受教育权的物质基础;在实物给付领域内校舍、教学基础设施设备、教学资料器材等;在无形物质给付领域内,国家往往通过许可审批、招聘等形式将其义务委托给具备专业性的机构或人员。在我国《教育法》第七章中,专门规定了国家在教育投入和条件保障方面负担的义务。虽然这些给付义务表面看上去是视受教育阶段的不同而不同,但深入剖析则会发现,其不同都是由于国家经济发展水平在时空上的差异。以学杂费为例,《经社文公约》第13条第2款(甲)明确规定,初等教育应属义务性质并一律免费。然而,对于“费”的范围,学界存在“无偿范围法定论”、“授课费无偿论”和“就学必要费用无偿论”等各种见解{23}。实际中,随着经济发展其已从最初的学费,不断扩大到教材及其他学习用品、早午餐、校车交通、住宿、校服以及医疗等杂费。[6]在我国,义务教育的免费制实行得比较晚,直到2006年重新修订《义务教育法》时,才明确规定义务教育阶段不收学费及杂费。然而不论是在范围上还是地域上,对于我国义务教育阶段所涉费用的范围都存在一个逐步流动的过程。最初是在西部地区实施农村义务教育保障机制,2007年起开始在中东部农村对全部义务教育生免除学杂费、对贫困生免费提供教科书、对贫困的复读生提供生活补助,而且城市中享受最低生活保障的义务教育生也同步享受“两免一补”政策。2008年春季开学起,所有农村的义务教育生可免费获得教科书,贫困生的寄宿生活费补助标准也得到了一定的提高。同年秋季开学起,城市的义务教育生全部学杂费也得到了免除,并且进城务工人员随迁子女的义务教育问题也提上日程,着手实行以流入地为主、公办学校为主解决机制。如今,校舍改造工程、校车安全、营养改善计划等纷纷实行,可以看到随着经济发展所带来的国家物质给付义务范围的不断扩大。

   (二)服务性给付

   受教育权国家给付义务的具体落实,还需要有相关的组织、管理和程序来保障。通过相关的组织和人员能为受教育者提供通知、咨询、指导、疏导、评价等加强信息流通的渠道,维护安全、便捷和舒适的学习生活环境。同时,受教育过程中有关考试、录取、入学、退学、毕业、肄业、奖惩等事项的管理,教育行政决定所涉的调查、告知、说明理由、听取相对人陈述申辩、依法送达以及申诉、听证、行政复议、司法援助、行政诉讼与行政赔偿等程序的履行等,都是受教育权的服务性给付义务的重要内容。然而,在我国经济发展区域差异很大程度上决定了上述内容的范围大小,就目前而言山区孩子与城里孩子所享受的服务性给付义务显然存在天壤之别。

   (三)制度性给付

   任何权利的实现都有赖于制度这一媒介的保障。所以,无论是物质性给付,还是服务性给付,受教育权的国家给付义务都有赖于制度性义务来进行确证。在法治国中,制度是一切问题的根本保障,即使是经济领域也不例外。[7]在我国,承担制度性给付义务的主要是享有立法权的机关。然而,这又会引发一定的质疑,即国家的制度性给付义务与立法机关承担的国家保护义务(简称国家立法保护义务)是否会重叠?笔者认为,在弄清了两者的价值归属与内容之后,这一顾虑实在没有必要。国家立法保护义务的价值归属是使基本权利免遭第三人侵害,国家由此负担了预防、排除和救济义务{13}60-63。而国家制度性给付义务一方面是为了确证基本权利,对其物质性给付义务和服务性给付义务制度化;另一方面是为保证公民立法参与、批评建议、监督检举等权利,对其加以立法明确。在受教育权领域,其国家制度性给付义务的内容亦是如此。经济发展既会通过对物质性给付义务和程序性给付义务的作用来影响制度性给付义务,又会通过信息流通化程度、公民意识与素质状况等来影响制度性给付义务内容的大小。

   五、国家违反给付义务时受教育权的救济机制

   “无救济则无权利”这一法该,一方面说明任何权利都可能存在被侵害的危险,另一方面也说明救济作为权利保障的必要条件是道必设的防线。对于公民而言,违反法律义务定会有追责机制对其进行惩罚。那么,国家作为义务主体,当其违反给付义务时是否同样可以追究国家责任以对受教育权加以救济?

   除履行不能可免责之外,国家给付义务的不适当履行和不作为等行为对受教育权而言都是莫大的侵害,因为物质性、服务性和制度性等给付内容的失寸或空缺的受教育权保障许诺,只会是座“空中楼阁”。如德国行政法学之父奥托?迈耶所言,社会法治国不仅关系到不受国家干涉的自由,而且还涉及到能够通过国家获得的自由。对于公民而言,不给予国家补贴的行为可能同干涉他自由或所有权的行为一样严重{24}。是故,在构建起了受教育权的国家给付义务体系之后,我们还需对国家给付义务遭致违反时受教育权的救济机制进行初步探讨。一般而言,我们可将救济机制分为国家义务机关自行纠错、公民监督权的行使和公力救济三种途径。

   (一)国家义务机关及时自行纠错

   当国家给付义务遭致违反时,国家义务以机关能及时自行纠错,积极并充分履行制度性给付、物质性给付和程序性给付义务以挽回不必要的损失的,则免于承担责任。要做到这一点,国家义务机关的组织和人员素质优化建设则必不可少。现代法律现实主义的创始人耶林曾言,公法与刑法的实施采用了作为国家机关义务的形式,由国家机关和官吏来履行义务;而私法的实施则采取了完全委诸私人意思和积极行为的民事权利形式,由私人主张自己的权利。面对权利的不正常行使,私法规定事实上是处于麻痹状态的。而公法规定的实施问题,却仰仗的是官吏对义务的忠实程度{25}。因而,在公职人权的录用考核方面,应加强业务素质、职业道德等方面的权重,以不断提高国家机关队伍的义务履行能力与“公仆”理念。这种人员队伍优化后的效应,体现在制度性给付义务领域,则主要是指立法机关能及时立法补缺与修正矫偏。从我国的立法体制上来看,具体而言可包括如下几个方面:第一,当制定法律的条件成熟时,全国人大及其常委会应当收回对国务院相关立法事项的授权,及时制定法律;第二,当制定法律的条件成熟时,已先行制定了行政法规的国务院应及时提请全国人大及其常委会制定法律;第三,据《立法法》第64条第2款规定而先行制定的地方性法规同新的法律或者行政法规相抵触的,应当及时修改或废止;第四,部门规章或地方政府规章的制定主体应当经常清理各自的规章,发现与上位法不一致或相抵触的应当及时修改或废止。在具备了制度之后,相关机关再对物质性给付义务和服务性给付义务不适当履行或不作为的,则显然具备了违法性即追责依据。

   (二)公民监督权的行使

   依据我国现行《立法法》的规定,公民个人并不享有立法提案权。因而,面对受教育权的国家给付义务缺乏制度规范时,公民是无法直接诉诸宪法规定行使请求权的。在我国现行法律框架下,笔者认为公民可以通过监督权的行使来获得救济。一方面,通过批评建议权的行使,提请全国人大常委会审查行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的合宪性与合法性,并通过对人大代表的立法提案权,行政法规起草、法律法规草案或修改案发表意见等来督促制度性给付义务的履行;另一方面,通过申诉、控告和检举权的行使,督促有关义务机关履行物质性和程序性的给付义务。目前,人大代表的荣耀性光环远远盖过其使命感,这显然远离了我国人大制度设计的初衷。正如学者所说,选民的利益表达和实现并不仅仅停留在选举的过程之中,更为重要的是,选举过后当选的代表和政府官员是否能够真正地代表人民的利益因而,完善人大代表的选举制度、加强人大代表责任制等,小则利于公民权利保障,大则能更有利于促进我国的法治进程。

   (三)公力救济

   在经济发展的条件下,社会法治国建设必须以制度为先盾,故受教育权充分实现的首要条件是立法机关应完善相关立法。这本身无论是对受教育者,还是对国家来说,都是件双赢的事。所以,除了立法机关自行补漏、公民侧面监督外,对于制度性给付义务而言,合宪性和合法性审查职能的充分落实是必备之选。据《宪法》的规定,我国宪法实施的监督机关是全国人大及其常委会。而再结合《立法法》的规定可知,我国合宪性与合法性的审查权存在这样自上而下的分工:首先,全国人大负责改变或撤销其常委会作出或制定的不适当的决定与法律、批准的违宪或违法的自治条例和单行条例;其次,全国人大常委会负责撤销跟上位法相抵触的行政法规(或国务院的决定、命令)、地方性法规(或省、自治区、直辖市权力机关的决议)和省、自治区、直辖市的人大常委会批准的违宪或违法的自治条例和单行条例;第三,国务院和经济特区所在地的省、市的人大会及其常委会制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规,由授权机关负责撤销,且必要时还可撤销授权;第四,国务院负责改变或撤销不适当的部门规章(或部委命令、指示)和地方政府规章(或地方政府的决定、命令);第五,省、自治区、直辖市的人大负责改变或者撤销其常委会制定或批准的不适当的地方性法规;第六,地方人大常委会负责撤销同级政府制定的不适当的规章(或同级政府的决定、命令)和下级人大作出的不适当的决定;最后,省、自治区的人民政府负责改变或者撤销所属工作部门及下一级政府作出或制定的不适当的决定或规章。上述制度性的监督权限不能只停留于纸面,必须放诸于实践才能展示其充裕的生命力,才能达成人们的政治预期、权力预期以及最终的权利预期。

   此外,在未建立宪法诉讼制度的前提下,国家给付义务主体的独特性决定了其义务的违背主要依靠行政救济——申诉、教育督导、行政监察、行政复议、行政诉讼或国家赔偿来解决,且以非诉途径为主。对受教育权而言前三者已有专门规定,据我国《行政复议法》第6条第9项的规定,行政机关没有依法履行保护受教育权利的法定职责也明确纳入了行政复议的范畴。故本文只需对受教育权国家给付义务的可诉性问题进行论证解答。

   从我国目前的法律规定来看,受教育权的国家制度性给付并不对应着公民的请求权,而更多的是通过立法机关自行纠错、公民监督权及法律监督途径来解决,那么物质性和程序性的国家给付义务的不适当履行或不作为是否也都不可以提起行政诉讼呢?答案当然是否定的。目前虽然诉讼法尚未明确其可诉性,但即使是按照现有的法律规范,此类案件属于行政诉讼的范围是有充足理由的。

首先,从法律规定上来看,我国《宪法》、《教育法》及其它法律法规都规定国家对受教育者的学习机会权、学习条件权和学习成功权负有各种保障义务,受教育者与国家之间显然存在着紧密联系。从给付之诉的起诉前提和起诉理由来看{27},受教育权物质性和程序性的国家给付义务的不作为是合符受理给付之诉的特别受理条件的。而《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》明确列举了不属于行政诉讼受案范围的事项,对于其它行政争议只要未在排除事项之列,原则上均允许相对人提起行政诉讼{28}。而且,该解释第12条规定与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”其中,“所谓‘法律上的利害关系’,是指具体行政行为对公民、法人和其它组织的权利义务已经或将会产生实际影响。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 受教育权   国家义务   履行不能   公力救济   可诉性  

本文责编:zhaodi
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/96045.html
文章来源:北大法律信息网

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统