屠振宇:一人一票原则在我国的适用

选择字号:   本文共阅读 388 次 更新时间:2015-12-26 22:27:16

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屠振宇  

   【摘要】“一人一票”是我国选举法明文规定的一项原则,尽管确立已久,但是实施状况欠佳。为推动这一原则在我国的适用,必须在选区划分中建立起一套明确具体的适用规则:一是要做到“一人”,尽快取消按单位划分选区的做法,实行一律以总人口数作为选区人口基数;二是要做到“一票”,明确“大体相等”的规定所许可的偏差值,最低限度应保证各选区每一代表所代表的人口数不得超过其他选区两倍。这些由“一人一票’’原则所确立的适用规则,是防范选区划分中恣意和歧视的有效途径,体现了国家对公民选举权的尊重,理应在我国县乡人大选区划分工作中得到认真对待。

   【关键词】一人一票;选区划分;选举权;选举法

  

   近年来,关于“一人一票”的争论屡屡见诸网络和报端。有人将之视为洪水猛兽,有人则将之视为民主的圭臬。事实上,与“一人一票”密切联系的议题,并不是宏大的民主问题,而是现实的选举平等问题。在近代选举制度建立之初,选‘举不平等的问题相当普遍:既有选举权享有主体上的不平等,只有少数封建贵族和资本家享有选举权,而广大人民群众被排斥在选举权主体之外;也有选举权行使上的不平等,由于名额分配、选区划分等所带来的选民之间的不平等。正是为了解决当时棘手的选区划分不公难题,“一人一票”原则才首先在英国被提出,并逐渐成为各国选举法律中的一项原则。

   一、“ 一人一票”原则的兴起及在我国的确立

   “一人一票”原则之所以首先在英国提出,是与英国当时严重的选区划分不公状况密切相关的。在1832年选举改革法之前,英国各选区之间的不平等现象十分严重。比如,三百多万人口的北部六郡和只有三十万人口的康瓦尔地区却有相差无几的代表名额;像曼彻斯特、伯明翰这样10万以上人口的工业城市,连1个代表名额都没有;威尔士有36个城市代表名额,而其中有些选区居民却不足25人,有选区甚至根本无居民和房屋。这些无选民的选区自然成为大贵族和大商人的囊中物,因此被称为“口袋选区”或“腐败选区”。[1]

   为了革除选区划分不公的弊病,英国一方面通过立法改变了原来以郡、城市为选举单位产生议员的选区划分法,实行了以人口的数量为标准产生议员的新选区划分法。1885年选举改革法规定,人口为15000—50000人的选区,选出1名议员。50000以上不满65000人的选区,选出2名议员。选区人口超过65000人的,选出3名议员。1918年的人民代表选举法进一步规定,建立平等的选区制度,每7万居民选出一名议员。这些立法从根本上改变了过去选区之间人口数的巨大差异,提出了相同人口产生相同代表名额的平等要求,凸显了人人平等的精神。另外,英国过去长期存在着复数投票制。[2]在与复数投票制的斗争中,平等理念得到了进一步阐释,确定了选区划分时人口数的统计方式:每个选民只能被计算一次,禁止重复投票和多次投票。到1948年废除大学选区和一切重复性投票权后,英国的“一人一票”原则最终得以确立。[3]可以说,“一人一票”原则是英国早期争取选区平等斗争的独特历史经验下的产物,由此也造就了该原则的独特内涵:以人口数为基础划分选区的人人平等要求,以及反对复数投票制的每票等值标准。

   英国“一人一票”原则所包含的平等理念,在19、20世纪产生了持续广泛的国际影响,逐渐为各国的选举立法所采纳。而在此期间,国人也开始以开放的心态接纳平等、自由思想,例如,中国共产党领导的陕甘宁边区和各抗日根据地成为当时享誉中外的“民主政治的模范区”。1937年5月公布的《陕甘宁边区选举条例》首倡实行“普通、自由、直接、平等”的选举原则,[4]开启了我国人民民主选举制度的新纪元。“一人一票”原则虽然在当时没有被明确提出,但是已初露端倪。1942年4月颁布的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》第8条规定,“乡市参议会每二十人至六十人的居民小组,得选举参议员一人,即不满五百居民的乡市,其居民小组不得少于二十人。五百人以上的乡市,其居民小组不得多于六十人。在同一乡市的居民小组,其人数相差不得超过十分之三”。[5]其后出台的解释及实施细则指出,“比如:甲小组六十人,那么其他小组的居民人数就不能少于四十二人以下;甲小组二十人,那么其他小组居民人数就不能超过二十六人以上”。[6]陕甘宁边区关于选区划分的上述规定,充分表明选举平等的理念在当时已经获得了相当的发展,这为“一人一票”原则在我国的确立奠定了良好的示范基础。

   中华人民共和国成立以后,“一人一票”原则被写人我国第一部选举法。1953年选举法第6条明确规定,“每一选民只有一个投票权”。这一条款被规定于总则之中,直接表达了“一人一票”原则的基本要求,成为指导选举实践的一项基本原则。根据1953年选举法的规定,乡、镇、市辖区和不设区的市的人民代表大会代表由选民直接选举产生,这些直选代表的选举,“得按选民的居住情况划分若干区域,分别召开选举大会进行之”。在《关于基层选举工作的指示》中,中央选举委员会要求:“选区要结合人口与居住的自然条件划分。每一选区的人口数应与当地每一代表所代表的人口数大体相适应,可略有差别,例如,每一代表所代表的人口数为一百人,则划定应选两个代表的选举区时,有的选区的人口数可略多于二百人,有的也可略少于二百人。”[7]这表明,在建国之初,“一人一票”原则已经得到立法者的认可,并开始在实践中发挥实际效力。

   到1979年,“一人一票”原则在立法中得到进一步明确。1979年选举法第4条规定:“每一选民在一次选举中只有一个投票权。”但是,由于1979年选举法将直接选举的范围扩大到县一级,所以县、自治县人大代表的选区如何划分,成为“一人一票”原则必须面对的一个新问题。与乡、镇、市辖区和不设区的市不同,县、自治县的选民中既有农村选民,又有城镇选良。根据1979年选举法第10条的规定,“自治州、县、自治县人民代表大会代表的名额,由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配”。于是,城乡按不同人口比例选举人大代表的规定,就构成了对“一人一票”原则的一种限制,使县域范围的选区划分在城乡之间无法做到每一代表所代表的人口数大体相当。这种不同比例的要求,在1953年选举法中已有规定。邓小平在1953年选举法草案的说明中解释说,“这些在选举上不同比例的规定,就某种方面来说,是不完全平等的,但是只有这样规定,才能真实地反映我国的现实生活,才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表,所以它不但是很合理的,而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必需的”。[8]1995年选举法对此予以重申。该法第25条规定:“城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。”可以认为,我国选举法上所确立的曾一度是一种城乡二元式的“一人一票”原则。

   这种状况,直到2010年选举法修改——实行城乡按相同人口比例选举人大代表,才得以改变。王兆国在2010年选举法修正案草案说明中,将选举平等原则的含义归纳为“三个平等一个照顾”:“一是保障公民都享有平等的选举权,实行城乡按相同人口比例选举代表,体现人人平等;二是保障各地方在国家权力机关有平等的参与权,各行政区域不论人口多少,都应有相同的基本名额数,都能选举一定数量的代表,体现地区平等;三是保障各民族都有适当数量的代表,人口再少的民族,也要有一名代表,体现民族平等。这三个平等是我国国体、政体的内在要求,是有机统一的整体,不能强调其中一个方面而忽视其他方面。此外,各方面代表性人物比较集中的地方,也应给予适当的照顾。”[9]由此,“人人平等”观念得到强调,并被置于实现选举平等的核心和首要位置。2010年选举法第25条规定,“本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等”,这打破了原有城乡二元的局限,实现了“一人一票”原则的新发展。

   “一人一票”原则实际上是对平等原则的具体化,是以一种更为直观具体的方式呈现平等的精神和理念,它要求在选区划分中做到“一人一票,每票等值”:“每一个公民在一次选举中只有一个投票权,一人一票;每一张选票的价值相等、效力相同,每一张选票在候选人当选中的作用相同。”[10]需要注意的是,“一人一票”和“每票等值”共同构成“一人一票”原则:如果不能做到“每票等值”,那么“一人一票”就变得无足轻重;如果不是“一人一票”,那么“每票等值”也将失去意义。可见,“一人一票”原则更为准确的表述应该是“一人一票一值”,或如美国联邦最高法院在1964年的韦斯伯里诉桑德斯案中所归纳的:“一个人在一次国会选举中所投的票应与另一个人所投的票同等重要。”[11]

   建国以来,尽管每个选民只有一个投票权的形式要求得到严格的坚持和贯彻,但是选区之间每一代表所代表人口数却长期存在着较大的差异,“一人一票”原则实际上没有得到认真的贯彻落实。实施状况欠佳,与以往实行的城乡按不同人口比例选举人大代表不无关系:不同比例的规定不仅直接对“一人一票”原则的实施构成限制,而且给选区之间人口数的较大差距赋予了正当理由,给一些地方照顾特殊选举对象以可乘之机。例如,在1979年后的全国普选中,民政部注意到,县乡人大换届选举中,有的地方为县直机关多选代表,在划分选区时将县直机关所在的较小区域化为一个选区。对此,时任全国县级直接选举工作办公室主任、民政部部长程子华在向全国人大常委会的汇报总结中提出,“县级机关选区每一代表所代表的人口数,一般和本县城镇选区每一代表所代表的人口数大体相等”。[12]1986年,中共全国人大常委会机关党组下发的《关于县级以下人民代表大会换届选举工作若干问题的意见》也明确指出:“县直机关所在选区的人口数应同其他选区人口数大体相等;人数少于一般选区的,应与其他选区合并。不能为了照顾县直机关多选代表而使该选区代表所代表的人口数少于其他选区。”但事实上,这类现象并没有得到切实纠正,选区划分中类似的区别对待也屡禁不绝,选区间每一代表所代表人口数的较大差异,常常远远大于城乡间“四倍”的差距。[13]

   选区之间人口数存在的这种不平衡状况,在2010年选举法修改后有望得到根本的改善。随着按相同人口比例选举人大代表制度的实施,“一人一票”原则得到了明确和重申,一些地方也开始主动纠正以往曾经存在的差别对待情形,积极推动“一人一票”原则在选区划分中的具体落实。例如,《江苏省各级人民代表大会选举实施细则》(2011年修正)第22条第3款进一步明确了“一人一票”原则的具体内涵,规定:“本行政区域各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。各选区每一代表所代表的人口数与本行政区域内每一代表所代表的平均人口数之间相差的幅度一般不超过百分之三十。”但是,由于城乡按不同人口比例选举人大代表时期遗留的传统做法和观念难以在短时间内完全清除,法律法规对于“一人一票”原则的规定仍有进一步澄清和具体化的必要:一方面,对于人数如何统计仍有较大分歧,是按选民人数还是按总人口数统计的争论仍在持续;另一方面,票值如何计算的问题,尚没有确切的回答,如偏差值如何设定、有何意义等问题的讨论尚未充分展开。无疑,如何统计人数、如何计算票值,这是适用“一人一票”原则所必须解决的前提问题。

   二、人数的统计:选民人数与总人口数的矛盾

   “一人一票”原则的重要特征,是以直观的数字化方式表达平等的法治理念,阐释平等的具体要求。由此,“一人一票”原则从一开始就与数字密不可分,以数字统计为前提。而如何统计人数,自然成为实践这一原则的一项先决条件。如果人数统计混乱不清,那么票值的相等就失去意义,平等也就无法企及。

   (一)关于人口数的界定

一般认为,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学研究》2015年05期

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