董茂云:人大监督法院的新思路

选择字号:   本文共阅读 981 次 更新时间:2015-12-23 09:21:43

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董茂云  
司法活动中所依托的司法精神、司法标准、司法伦理和司法技术,依赖于长期系统的法律专业知识教育,依赖于长期亲历的法律职业经验,依赖于长期形成的司法职业共同体的职业共识。国家和社会越是法治化,司法的任务和使命越是艰巨,司法权的特殊性也就越突出,司法的职业化要求也就越高。新中国成立初期一个政治过硬的干部就能胜任政法工作,但是,现代社会法律的复杂性和司法的专业性导致了司法权的专属性,司法权只能由宪法确定的专门的机关——法院来行使,法院的裁判工作必须由经过科班训练有法律专业素养、专业知识和专业技能的职业法官来承担。

   现代国家通过设计复杂而严格的诉讼程序以保障诉讼当事人的诉讼权利,诉讼当事人可以在自己参与的诉讼进程中依法主张并实现自己的法定权利。一方面,诉讼程序的设计是一个基本自足的审判权运作系统。一个判决的形成,不仅基于一个法院自身的案件审判形成机制,也是基于自成体系的法院系统的案件审判形成机制。对于错案纠正,依靠法定的审级制度、上诉制度和审判监督制度来完成。个案监督易于打破审判权运作系统的内在平衡,降低诉讼程序的固有价值,使诉讼当事人对司法判决的可预期性大大降低。另一方面,诉讼的核心环节是法官主持及亲临的法庭事实调查和辩论,诉讼当事人各项诉讼权利大多在集中的法庭审理中得以行使并影响诉讼的进程。人大对法院的个案监督,容易将诉讼的法庭内对抗引致法庭外,容易导致诉讼当事人调动各种人情资源在人民代表大会中寻求政治力量的支持。这样,对抗性诉讼本身的价值就会被降低,诉讼当事人的具体诉讼权利就会被稀释甚至落空。

  

   三、人大监督法院应当在法院不涉及司法判断的工作事项中明确重点

   (一)人大应重点监督法院的规范性文件是否符合宪法法律

   最高人民法院的司法解释属于法院的规范性文件,具有准立法性质,需要全国人大常委会重点监督。1981年,全国人民代表大会常务委员会通过的《关于加强法律解释工作的决议》明确了最高人民法院和最高人民检察院的司法解释权。2005年12月,十届全国人大常委会委员长会议第四十次会议通过了《司法解释备案审查工作程序》,明确要求最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释应当报送全国人大常委会备案,开始了我国司法解释的备案审查工作,形成了人大监督司法的新机制。2006年通过的《监督法》对司法解释的备案审查再次进行了明确。

   各级法院时常出台涉及审判工作普遍指导的规范性文件。这些规范性文件不仅可能涉及法院解释适用法律的一般立场,还可能涉及法院如何行使审判权的态度和方法,涉及法院可能怠于行使审判权或者过度扩张行使审判权各种倾向。人大应当积极监督法院规范性文件的合宪性和合法性。

   现实中,有些规范性文件的具体规定可能直接涉嫌抵触现行的法律法规,有些规范性文件的具体规定虽然不明显涉嫌抵触现行的法律法规,但是其制定的动机、目的存在与法律法规不一致之处,按这些规范性文件执行有可能影响法律法规的正常适用。“这些规范性文件通常替代法律和司法解释而直接成为地方‘两院’办案的依据,如果这些规范性文件不合法,那么造成的危害性丝毫不亚于政府不法文件带来的不良后果。”⑧《监督法》虽然开启了对政府“红头文件”的常态化监督,但没有规定地方各级人大对同级法院和检察院的规范性文件的审查。就规范性文件而言,政府的规范性文件也好,法院和检察院的规范性文件也好,均存在是否合法及合理的问题,通过《监督法》的修改明确地方人大常委会对法院、检察院的规范性文件的审查是有必要的。

   法院还有一些规范性文件是用于指导法院系统司法改革的。最高人民法院每隔五年出台的《人民法院司法改革纲要》是人民法院推进司法改革的纲领性文件。为保证司法改革在国家宪法法律的框架和轨道中进行,从更积极地角度来看,《人民法院司法改革纲要》最好能经全国人大或全国人大常委会批准后实施。全国人大常委会对各种涉及司法改革的规范性文件进行合宪性和合法性审查是有必要的。地方各级人大也应对地方各级人民法院的司法改革措施进行合法性审查。

   (二)人大应重点监督法院的司法公开

   司法权的良好运行要求司法机关必须拥有充足的权能,而且要求司法机关不会滥用权力。司法权的独立地位是司法权良好运行和追求司法公正的前提条件和必要条件,但不是充足条件,司法权的独立运行并不会自动带来司法公正。各国的司法经验,特别是我国司法经验表明,司法公开是实现司法公正的重要条件。

   现代民主政治要求所有权力必须对人民负责,必须在阳光下运行,必须受人民的监督。立法权具有利益分配和制度创建的宪政意义,立法权的运行应当符合高度的政治透明度的要求,通过公开的立法动议、立法讨论、立法辩论、立法听证、立法表决等程序进行公开的利益表达和利益博弈。相对于立法权而言,行政权和司法权的运行具有执行权的意义,权力的政治性低于立法权而技术性高于立法权。从总体而言,行政权和司法权的透明度要求要低于立法权。然而,为了防止腐败、促进公正,现代民主政治仍然要求行政和司法的高度公开,坚持信息公开是原则,信息不公开是例外。由于司法权相对于行政权更具有终结性,司法常常是人权保障的最后屏障,司法公开应当比行政公开的要求更高、更严格。基于审判权运行明显区别于行政权的特点,对于审判权具体运行的监督主要是监督其是否遵循了司法公开的原则,而不是去监督其达到怎样的实体结果。

   (三)人大应重点监督司法人员的职业操守遵守情况及法院经费的管理使用情况

   一支具有良好职业素养和职业操守的司法人员队伍是实现司法公正的重要保证。近年来出现的部分司法人员严重违法违纪的现象,严重影响了司法机关的形象,损害了司法的公信力,损害了司法权威。许多国家的议会都有监督司法人事和弹劾违法失职司法人员的职权。我国宪法法律也规定了人大对法院院长、副院长及法官的任免制度。因此,人民代表大会及其常委会应当监督由人大选举或决定产生的司法人员的职业操守遵守情况。虽然执政党和法院本身,也都有权监督司法人员的职业操守,但是,只有人民代表大会才有权决定法院院长、副院长及法官的职务去留。人民代表大会监督法院,重要的是监督好负责审理案件的人,而不是案件本身。西方国家运用弹劾程序处理法官犯罪及失职对我国是有借鉴价值的。

   随着法院司法任务的加重,经费保障越来越重要,但经费的增加、法院办公条件的改善、司法人员待遇的提高,也使得经费不当使用的风险急剧上升。人大有责任开展对法院的经费预算、管理和使用的重点监督。

  

   四、人大监督法院要研究新的方式方法

   (一)人大对法院的监督应该有别于对政府和检察院的监督

   从现有宪法体制来看,在我国的人民代表大会制中,行政机关、审判机关、检察机关由作为权力机关的人民代表大会产生,须对人民代表大会负责,受人民代表大会监督。然而,基于行政权、检察权和审判权的不同性质,一府两院行使权力有着不同程度的独立性要求。人民政府行使行政权,虽然也应该有一定程度的独立性地位,但并无宪法上的专门规定,人民检察院行使检察权和人民法院行使审判权则有《宪法》确认的独立性地位。单就人民法院与人民检察院相比,一方面,上下级法院之间的关系是监督与被监督关系,上下级检察院之间的关系是领导与被领导关系,人民法院更侧重每一个法院的独立性,而检察院则侧重整个检察院系统的独立性;另一方面,法院的审判权具有效力上的终结性,而检察院的检察权则不具有效力上的终结性。可见,就行政、审判、检察三权来看,行政权的独立性要求最低,审判权的独立性要求最高。结合行政机关、审判机关、检察机关在行使行政权、审判权和检察权过程中的不同的法定决策或裁决机制,人民代表大会应该区别国家机关权力的性质,对不同国家机关用不同的方式行使法律监督权。相对于政府的行政权和检察院的检察权而言,法院的审判权——司法权应受到最大限度的尊重。基于审判权具有被动性、中立性、程序法定性、终结性、交涉性、集中性等特点,以及审判权相对于行政权和检察权更高的独立性要求,人大对法院的监督应该区别于对政府和检察院的监督。从《监督法》的具体规定和人大行使监督权的实际情况来看,人大对“一府两院”的监督方式基本是在人大监督政府的模式上形成的。一些人大监督政府的方式方法并不适合人大对法院的监督。我们应积极研究探索人大监督法院的新方法。

   (二)人大应该变通地运用审议法院工作报告和质询等监督办法

   审议政府工作报告是人大监督政府最为基础的方式,是人大年度例会的重头戏。人大通过对政府工作报告票决的方式表明对政府施政工作的肯定、质疑和否决。人大如果不通过政府工作报告,说明人大对政府的工作不满意,对政府工作失去了信任,政府负责人应承担政治责任,最好的方式是政府负责人引咎辞职。

   人大听取和审议法院的工作报告也是人大监督法院的一个重要方式。人大听取和审议工作报告的合法性源于《监督法》《人民法院组织法》《全国人大议事规则》等法律法规。法院的工作报告制度的价值在于,通过法院的工作报告,人大得以了解法院整体司法审判情况、法院落实司法改革的情况、法院审判过程中秉承的司法政策、法院的经费使用和队伍建设、法院准备采取的工作思路等各种信息。人大对法院工作报告的审议、肯定及意见,有助于支持和促进法院的各项工作。然而人大听取审议法院的工作报告也造成了一些负面影响。“由于个案审理往往成为反对票乃至否决工作报告的重要动因,这必然促使司法机关在审理人大代表关注的个案时更为慎重”,[9]“在司法机关致力于减少反对票,避免工作报告被否决的同时,司法权威受到了很大的损害”[10]。由于法院工作的特点明显区别于政府工作,如果法院的工作报告如同政府工作报告一样被人大票决是否通过、法院院长对法院工作报告的不通过承担政治责任,就可能会产生很大的问题。

   在我国宪法所确立的政治体制中,人大监督政府的力度理应超过人大监督法院的力度。首先,行政机关的行政权不具有与法院审判权类似的宪法明确赋予的独立性。其次,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条规定,人大有权“改变或撤销本级人民政府不适当的决定和命令”,但人大无权撤销或改变法院的决定。同时,行政机关实行的是首长负责制,上下级行政机关之间的关系,是直接领导和被领导的关系。一个政府的负责人有能力为本级政府和下级政府承担政治责任。然而,法院实行的是法官独任审判或合议庭审判负责制,上下级法院是监督和被监督的关系。法院院长作为法院的一个行政职位,虽然其个人的工作思路对法院的整体审判工作有影响,但是其真正能够负责的多是个案审判以外的工作事项(当然法院院长在作为法官时需对自己直接审理或直接参与审理的案件负责),主要包括法院的规范性文件的制定、法院的人财物管理等事项。一个法院院长,既不能直接指挥本院的法官及合议庭如何判决个案,也不能直接领导本辖区各下级法院如何开展法院工作。因此,基于司法制度的设计,法院院长事实上没有能力为本级法院和下级法院的整体工作(特别是审判工作)承担政治责任。

如果人大将法院的工作报告进行通过或不通过的会议票决,势必带来法院院长承担政治责任的风险。而在票决中不通过法院的工作报告,则会形成对法院整体工作的否定,从而对司法机关的社会公信力和司法权威产生负面影响。法院的工作报告如需经过人大会议票决决定通过或不通过,也势必加剧法院院长对本法院及下级法院审判工作的行政化的控制。在这种情况下,“虽然法院向人大负责并汇报工作符合我国宪法及其相关组织法的规定,但从国家责任制的角度来看,(点击此处阅读下一页)

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