肖泽晟:宪法意义上的国家所有权

选择字号:   本文共阅读 378 次 更新时间:2015-11-27 22:41:40

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肖泽晟  
有义务将从国有土地和自然资源中获得的收入(实际上为地租)用于确保对单个公民的社会保障水平远高于资本主义国家。

   四是在对国有土地、自然资源和财产上的利益进行分配时,必须遵循平等原则和合理原则,以确保国有土地、自然资源和财产得到合理使用,或将其用于同时满足不同世代人们的生存需要,或将其作为生产资料用于国有经济的发展,间接服务于公共利益。平等原则要求政府在进行利益的初始分配时,应当尽可能用于建设保障所有人基本权利得以实现的公用事业和公共财产,并尽可能平等地为单个公民基本权利的实现提供物质保障。合理原则要求政府在代表国家规划土地和自然资源的用途时,不仅要合理协调不同公共利益之间的冲突,让其最大化地服务于公共利益和公民基本权利的保障,而且要防治公害。

   五是负责对国有的土地、自然资源和财产上的利益进行分配的主体以及对其进行开发利用的主体应受到基本权利条款的约束,接受公众的监督,如主动接受公民的批评并予回应。按照政府行为理论,[10]不管对国有土地和自然资源上的利益进行分配的主体是否属于法律授权的主体,也不管对国有土地和自然资源进行开发利用的主体是否为私企业,这些主体的行为都是由政府控制的行为,应视为政府行为,受到基本权利条款的约束。例如,由政府或其机构管理的公园、海滩、高尔夫球场等公共设施,就必须在平等的基础上对所有人开放。一个租赁国有财产并运营公共设施的“私人”在某种意义上也是国有财产所有者的工具,是政府的下属部门,因而承租人的行为就可能视同政府行为受到宪法的约束。

   综上所述,宪法之所以将大量土地和自然资源交给国家所有,是为了实现社会主义目的,消灭剥削,维护社会公平,使每个公民获得赖以生存所需要的物质基础,无需仰仗他人赐予甘泉和雨露。因此,政府代表国家行使国家所有权时,有义务优先将国有土地、自然资源、生产资料用于保障人权和公民基本权利的实现,有义务按照合理原则与平等原则对国有土地和自然资源上的利益进行初始分配,不得随意转让以及利用国有财产向百姓索取财富。换句话说,这样的国家所有权已经完全不同于私人财产所有权。

  

   三、宪法上国家所有权的性质和特点

   在宪法上,政府代表国家负有举办公用事业、保障人权和公民基本权利的义务或者责任。这种义务或责任恰好是国家所有权的权利来源。宪法上的国家所有权实质上是为了让政府履行其保障土地和自然资源得以合理利用、平等保障公民基本权利的实现等义务而赋予政府代表国家对这些土地和自然资源上的利益进行分配的资格,并不意味着政府可以任意对国有土地和自然资源行使占有、使用、收益和处分的权能。从前面的分析可以看出,宪法上的国家所有权不是民法意义上的个人所有权、具体所有权,而是一种服务于公共利益以及确保所有公民基本权利得以实现的义务性所有权、抽象所有权和名义所有权。这样的国家所有权具有以下特点:

   一是宪法意义上的国家所有权只是意味着政府有资格代表国家对国有土地、自然资源和财产上的利益进行初始分配,并无随意对其进行占有、使用、收益、处分的权利。在全能上帝带给人类的创造物中,有些是取之不竭而足以供所有人使用的,如阳光、月光、星星和天空,一定程度上空气和海洋也属此类。另一些并不充裕,不能持续地为所有人平等地共享。对于不能完全由所有人持续地共享的土地和自然资源,只有两种路径可以用来解决利益的分配问题:一是私有化方案,这必然使很多人无法享有而带来社会的不平等;二是国有化方案,即由国家来控制这类物质上的利益分配。如果从后一意义上来理解国家所有制建立的目的,显然不会有人有异议。事实上,正是为了保障政府有能力维护社会公平、确保每个公民的基本权利得以实现,宪法才确认国家所有权。因此,宪法上的国家所有权只是确认政府有一种对国有土地、自然资源和财产上的利益进行初始分配的资格。

   二是宪法意义上的国家所有权是一种抽象所有权,不仅所有权的客体需要具体化、特定化,而且所有权客体的用途、代表国家行使所有权的主体、这种客体的使用管理规则等都需要通过法律进一步具体化,否则这种国家所有权将很难产生排他性的法律效果。宪法意义上的抽象国家所有权只有严格按照宪法的规定行使(既可以体现为利益分配规则的制定,也可以体现为这种利益分配规则的执行)之后,才可能使特定区域和范围的国有土地、自然资源、财产的用途得以确定,从而衍生出行政法意义上直接服务于公共利益的国家所有权和民法意义上间接服务于公共利益的国家所有权;前者受行政法调整,后者受民法调整。

   三是宪法意义上的国家所有权对政府而言只是一种名义所有权。由于土地和自然资源是上帝给予人类的恩赐,任何人自其出生时起就对脚下的土地和自然资源拥有平等使用的权利。因此,为了确保土地和自然资源上的利益得到公平分配,就必须将其交给全体国民共有,即国有。在这种国有制下,政府只是托管者,受全体国民委托,为了全体国民的共同利益对国有土地、自然资源、财产上的利益进行分配和管理,并无随意处分以及利用其向国民收取费用的权利,更无剥夺国有化之前的土地、自然资源、财产的初占者继续使用的权利。政府的责任在于对这类财产上的利益进行公平的初始分配和对相应的利益冲突加以公正处理。因此,代表国家的政府只是名义上的所有权人,实质的所有权人和受益人都是全体国民。

   四是宪法意义上的国家所有权不仅是一项公共权利,[11]而且是一种私法类型的权力,属于公权力的范畴,[12]很难与其他公权力区分开来。之所以将这里的国家所有权称为私法类型的权力,一方面是因为政府当局如同私人一样拥有土地和自然资源,并可能以平等主体的身份与私人发生关系,因而需要获得民法的确认和保护,[13]并遵守民事规则;另一方面是因为这样的所有权本身具有支配他人的力量,尤其是从目的上讲,政府当局行使这种所有权必须服务于政府所要保护和实现的公共利益目的,因而必须遵循公法规则,受到公法调整。例如,我国《旅游法》就没有将景区的开放视为民法意义上国家所有权的行使,而是将其纳入行政许可的范围,使其受到公法的规制,并且景区用途的确定权与收费决定权被分别交由不同的行政机构行使。再如,英国政府当局撤回为特定目的授予给公众使用国有土地的许可甚至卖地的决定,都要接受司法审查,[14]同样说明这种私法类型权力的有限性以及必须受到公法规则约束的特点。

   五是宪法意义上的国家所有权不是民法意义上的自我所有权,而是一种体现平等主义的公共所有权。为弥补或者纠正效率缺陷,确保国民的受益人地位,国家所有权原则上禁止收益权。虽然马克思批评了法国小资产阶级社会主义者普鲁东的许多主张,但是两人对自我所有权的批判却是一致的。普鲁东在给布朗基先生的一封信中指出,社会不平等的根源有三,即集体财富无偿地私有化、交换过程中的不平等和所有者的收益权,[15]而社会主义国家实行公有制的目的就是为了消除导致社会不平等的根源。“从一个较高级的经济社会形态的角度来看,个别人对地体的私有权,和一个人对另一个人的私有权一样,是完全荒谬的。甚至整个社会,一个民族,以至一切同时存在的社会加在一起,都不是土地的所有者。他们只是土地的占有者,土地的利用者,并且他们必须像好家长那样,把土地改良后传给后代。”[16]显然,我国宪法将大量土地、自然资源、生产资料交给国家所有,是为了重新分配财富,以实现平等主义的目标,让每个公民都从这些国有财产中受益。由于收益权属于受益权的范围,如果把收益权从受益权中剥离出来交给政府行使,公民的受益权将荡然无存,因此,只要国家所有权行使的结果使得某一范围内的国有财产的直接受益人是全体国民,那么政府原则上就不能再享有收益权。也许会有人认为,政府只要能将收益用于全体国民,就没有必要禁止政府享有收益权。但是,考虑到我国目前还缺乏强制政府将财政资金直接用于保障公民基本权利得以实现的法律机制,财政资金还主要被用于吃饭财政,为了确保政府能够优先将国有土地和自然资源的收益用于保障公民基本权利的实现,防止政府随意利用国有财产向百姓索取财富,除了基于国有土地和自然资源本来的性质而只能交给特定人利用因而必须收费之外,原则上应禁止政府享有收益权。

   由上可见,与私人财产所有权因为公共利益需要而受到国家的外在限制不同,宪法对国家所有权所施加的限制,是这个国家的人民对自己的政府所施加的限制,本质上属于内在限制,是“主人”对“仆人”所施加的限制,涉及“仆人”在代表“主人”行使所有权时应对“主人”负何种义务以及如何使这种义务得到切实履行的问题,不仅属于法律问题,更属于政治问题。

  

   四、国有化后尚未完成的任务

   就如同私有制不一定等于不平等一样,公有制也不一定等于平等。只有当公有制与实行公有制的目的紧密结合在一起时,公有制才能真正消灭剥削。从人类发展的历史来看,人类各种保障的基础均依赖于土地和自然资源,而要想在有限的土地和自然资源基础上实现人类总体保障水平的最大化,就必须让国家独占土地和自然资源,并由政府代表国家对土地和自然资源上的利益进行公平分配。因此,从宪法解释的角度看,我国宪法意义上的国家所有权并非民法意义上的自我所有权,政府并不能代表国家建一道“篱笆”把国有财产控制起来并将所有公民阻挡在外;相反它是一种体现平等主义的义务性所有权、一种抽象所有权。因而国家所有权对政府而言只是一种名义所有权,只是意味着只有政府才有对国有土地、自然资源等进行合理分配(即利益的初始分配)的资格,而政府对其行使占有、使用、收益或处分的权能要受到其所承担的宪法义务的限制。例如,地下水和河流虽属国有,但在进行利益分配时,必须认可公民有使用附近的地下水和从附近河流取水的权利;长江虽属国有,但国家也不能任意将长江改道,或者将长江水全部截流,或者将长江的水全部调往北方,而全然不顾长江两岸居民的生活用水、航道用水、水生动植物保护用水等的需要。

   我国《宪法》规定大多数土地、自然资源国有,是为了实现社会主义的内在价值,即消灭剥削、维护社会公平、保护自由和增加公民的福利。[17]因此,社会主义法治国家的最重要任务在于,确保国有财产优先服务于维护社会公平、消除剥削的社会主义目的,限制政府的收益权,防止作为百姓日常生活所依赖的国有土地和自然资源成为政府或者私人向老百姓索取财富的工具。然而,长期以来,我国的国有土地和自然资源作为最主要的公共资源,很少被用于建设每个公民都需要的公共财产或公用设施,即使建设了一些公共财产,也大部分成了管理者挣钱的手段,如在城市道路两侧施划了大量车位并向使用者收费。在公共资源有偿使用的旗号下,为片面追求经济效率,不仅公共资源的使用成了只有有钱人才能享有的特权,而且大量有形或无形的公共资源正由特许经营者进行排他性利用,成为向百姓索取财富的工具。这充分表明,目前我国政府并未完全按照平等主义的要求和宪法对国家所有权所施加的义务,完成对国有土地、自然资源和财产上的利益进行公平初始分配的任务。正如有学者所指出的,不合理的权利配置将导致对资源的浪费性使用,将导致对最初使用者的不公平,[18]引发人们对这种资源的无序争夺。

毫无疑问,在对国有财产上的利益进行公平初始分配的任务完成之前,人们争夺国有财产上的利益的无序状态将继续下去。面对这一艰巨任务,作为保障宪法得以实施的首要责任人,全国人大及其常委会应当及时制定《国有财产用途确定法》或《国家所有权行使法》这一宪法性法律,使国有财产与公共利益的实质联系具体化,并按照国家所有权所负义务的要求,建立完善的国有土地、自然资源和财产上的利益初始分配机制,限制政府对国有土地和自然资源的收益权的行使,确保国有土地、自然资源、生产资料被优先用于维护社会公平和保障公民基本权利的实现。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法学》2014年第5期

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