张维迎:中国政府管制的特殊成因

——张维迎教授系列谈话录
选择字号:   本文共阅读 5060 次 更新时间:2006-04-03 10:14:37

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张维迎 (进入专栏)  

   

  (一)

  

  前面的话

  

  最近,北京大学赵晓博士就政府管制与放松管制的话题,向张维迎教授进行了广泛的问询。本文即为谈话内容的整理稿,并经张维迎教授审阅。

  以下是张维迎教授和赵晓博士的这篇谈话的第一部分。

  张维迎教授就政府管制问题进行了全面深入的剖析,他的许多观点尤其富于理论启发性和思想冲击力。

  事涉中国新一轮改革开放大局,本文话题意义非常。

  20多年过去了,中国的改革开放已经进入到了一个新的阶段,许多方面发生了重大变化。

  从对一般性行业的放开进入到了对包括所有垄断行业在内的改革;从主要在企业层面的改革进入到了政府层面的改革;从单纯出口产品、引进外资的低层次对外开放进入到了融入全球化、全面与国际接轨的高层次对外开放;从不断克服保守势力阻挠、初步确立市场秩序进入到了需要克服既得利益阶层阻挠、进一步完善市场经济的阶段。

  中国加入WTO,面临最大挑战的是政府自身;世贸组织与中国达成的议定草案,在总共19条规则中,全部都是针对国内行政管理体制的。面对全球性竞争压力,政府主动变革、放松管制将成为上策。

  但是,人们对于下一步改革的方向模糊不清,特别是对于政府与市场的关系不甚明确,一些做法正在不自觉地背离改革的方向。

  如果说前20年的改革取决于如何改企业的话,那么后20年的改革将取决于如何改政府。这种情况下,如何认识政府与政府管制、如何通过放松管制来推进改革,确保中国经济持续增长,就是最重要的。

  事实上,经济增长在现有体制框架内已经失去高速增长的势头,如果只在宏观政策上变戏法,而不果断下大力气在放松管制方面取得重大突破,在理顺政府与市场关系方面迈出坚实步伐的话,中国的市场化改革就有可能在既得利益阶层的阻挠下陷于停顿或者迷失方向。            

          

  评论部分

    

  政府与企业有什么不同

  

  赵晓:政府作为一种组织,与一般社会组织、特别是企业组织有什么不同?

  张维迎:政府是具有暴力权力的垄断组织,它可以强制性征税,其他组织谁也没有这个权力。

  你到饭馆吃饭,有菜谱,但是没有价格。你问菜价多少,老板说,吃完再说,那你准会跑了,选择另一家饭馆吃饭。谁能够将价格写清楚,谁的服务好,你就吃谁的。

  但政府不是这样,它是惟一的一家饭馆,你饿了必须去吃饭,就算它价格不合理,服务质量差,你也得吃,因为你没有别的选择。这是政府与一般社会组织非常不同的一点。

  当我们研究企业的激励机制———譬如说,老板应该如何给工人设计激励合同,股东怎样给经理设计报酬制度时,一定要考虑两个基本的约束条件:参与约束和激励相容约束。如果股东设计的激励机制不能保证经理得到的大于经理可以在市场上得到的保留效用,经理就不跟股东玩了。

  但是,对于具有垄断力量的政府,在为代理人设计激励机制时,参与约束可能没有什么意义。你不跟政府玩跟谁玩?你一定得跟政府玩,因为你没有其他地方可去。这样,政府在设计这个机制的时候,就会有更多的任意的权力。

  市场中企业给员工如果施加的规则太多,不合理,员工就跑了;但是,一个政府给他的国民施加的规则太多,不合理,他的国民通常没有办法逃跑。

  正是因为政府的垄断性,好多政策就可能变得非常的模糊。实际上,政策越模糊,权力就越大。政府官员很明白这个道理,所以有时故意将政策制定得含糊不清,因为政策越模糊,官员的权力越大,越可以胡作非为。

  另外,与企业相比,政府的目标是多元的,并且更难以测度。任何一个组织、个人,你要对他进行有效的监督,有一个条件就是他的目标必须比较单一,容易度量。

  市场为什么能够监督企业?因为企业的目标就是赢利。市场上的生存竞争就建立在你能不能赢利的竞争基础上。如果你这个企业干得不好,就会被市场淘汰。

  但作为政府,它的目标函数是非常多元化的。当政府的目标是多元化的时候,你很难去监督它。好比说,企业老总没赚钱,我们就说他无能;但你不能说政府没赚钱就是无能,因为它还有好多其他的工作要做。你说我生产没搞好,但我计划生育、环境卫生抓得还不错呢!你是该罚我呢还是该奖我?所以,目标多元、任意活动空间大、难于监督,也是政府与众不同的地方。

    

  政府管制的一般成因

  

  赵晓:什么是管制?政府管制与政府干预有什么区别?

  张维迎:管制是西方的一个概念,英文是"regulation",也就是使你按照某种规则行事。好比说,一个企业的定价高于正常的边际成本,可能对社会造成效率损害,于是通过价格管制使得企业行为接近理想性竞争所能达到的行为,避免社会福利损失。通常,西方的管制只是给你提供一个市场竞争的框架。也就是说,它制定一种规则,你只能在这种规则下运转。

  相比之下,政府干预走得更远,它是让政府行政部门而不是让你自己去决策的一种博弈规则。另外,政府之所以直接对企业决策进行干预,往往为的是达到政府想要达到的非经济目标。这个目的可能与市场竞争和社会福利目标没有任何关系,甚至完全偏离了市场竞争和社会福利目标。

  赵晓:经典管制理论所分析的管制成因有哪些? 

  张维迎:西方在工业革命之后,奉行的是自由市场制度的原则,人们相信有一只"看不见的手"会完善地引导着经济运行,每个人追求自己的利益,最后达到全社会福利的最优。

  后来,政府也好,消费者也好,经济学家也好,认识到市场本身可能存在着不完善,这个不完善会使得个人利益最大化行为无法达到帕累托最优,生产者可能损害消费者,或者对社会中交易的第三方造成损害。

  一类情况是信息不对称。比如说卖者坑蒙拐骗,买者不知底细。这在药品市场最典型,所以美国成立了专门针对食品和药品市场进行管制的食品医药管理局。

  另一类情况是外部性。企业得到了全部的好处但有一部分成本它没有承担,像企业排放污染就是这样,政府为此制定各类标准来限制企业排污。

  再就是企业的市场运作,可能会采取一些反竞争的行为。比如说,几个企业联合起来搞"卡特尔"定价,或者垄断企业制定垄断价格剥削消费者。

  从根本上讲,西方的管制是对他们所认为的正常的市场运转出了问题后的一种纠正,西方人心中的基本理念仍然是怎么去维护市场的公平竞争,怎么使市场更加有效地运转。他们普遍同意,自由签约是最重要的,只要交易双方的协议不形成对第三方的损害,管制就没有必要出现。只有在市场运转会形成对他人利益的损害时,才需要有政府管制。

  赵晓:管制还是有一些合理性的,是不是?

  张维迎:我们不能否认管制有一定的理论合理性。但要进一步问,你管制的目的究竟是什么?你的管制建立在什么样的管制动机基础上?另外,你的管制究竟能不能达到效果?

  我们讲市场可能会不完善,交易当事人可能会对第三者造成损害,而他本人不顾及这种损害,这只是指出了市场本身有不完备的地方。

  但是,我们不能由此简单地推断管制一定能解决这些问题。过去简单地推论,只要市场有毛病,政府就应该管制。但国外几十年管制的经验、大量的案例已经证明,管制可能比市场做得更坏而不是更好。我们必须清楚,并不存在一个最优(first—best)选择,我们只能选择次优(second—best)。

  赵晓:也就是说,市场固然会因信息不对称、外部性、垄断等出现一些问题,但如果管制造成的问题更大,还不如随它自己去。

  张维迎:我想这是二三十年来经济学家达成的一个共识。我们不能看到市场有毛病,就简单地认为政府应该去管制。

  

  管制在中国的特殊成因

  

  赵晓:显然,西方社会管制的形成就像凯恩斯主义之实施,针对都是"市场失败"。那么,中国的情况是否符合经典管制理论的分析?

  张维迎:中国的情况有很大的不同。事实上,中国管制的成因与经典管制理论的分析相去甚远,很难在教科书中找到现成的解释。中国经济生活中到处存在着的管制,与其说是为了解决"市场失败",不如说是政府为了消灭市场。

  这里要讲得稍为远一点。我们从来没有一个市场经济充分发展的过程,我们一开始就全盘否定了市场。我们之所以否定市场,不是因为市场中谁对谁形成了损害,我们的目的是"赶超",希望比其他的国家发展得更快。

  我们不相信市场能做到这一点,不相信市场中的企业家能做到这一点。再加上意识形态的影响,对于资本主义经济危机的恐惧,我们当时认定一定要有一个统一的国家来替代市场配置资源,替代企业家精神。

  所以说,西方管制的出发点是维护市场秩序,而我们搞的计划经济从一开始就是立足于取消市场,消灭竞争。在以后长期的计划体制运行当中,不是"竞争 "而是"垄断"成了非常褒义的词。列宁讲苏维埃要搞"国家托拉斯"就是这样。

  在我们消灭了市场,消灭了所有的企业,消灭了企业家精神之后,政府集所有功能于一身。在转轨时期,这些功能之间的冲突就显露出来了,政府借助于行政垄断权来保护它在其它方面的利益,就出现了各种各样的管制。

  

  利用垄断特权谋求所有者利益

  

  赵晓:也就是说,我们现在的管制不是因为"市场失败",而是源自计划经济的惯性和本能?

  张维迎:好比你是一个运动员,平时锻炼身体的时候,你会想如何才能让身体更好。但如果你的目的是去赛跑,要比别人跑得快,那你可能会想,我最好吃些药,注射一些激素、兴奋剂,我就可以比别人跑得快了。无奈,激素吃了后有依赖作用,以后激素老得吃,缺少一点身体马上就支撑不住。

  这也就是说,为了短期利益目标,我们形成了整个经济运转机制的常态,国有企业已经离不开给它输送激素的管制了。

  不过,大量的管制在中国出现,更主要的根源还在于政府角色的冲突和错位。

  在西方,企业赚不赚钱是企业自己的事,与政府无关,政府要管制的是企业损害社会的行为。但是在我们国家,国有企业是国家所有,当国有企业发生亏损的时候,政府作为企业的所有者,不能坐视不管。

  一个西方企业无论什么原因亏损,它都没有能力来形成一个价格联盟,因为那样做是不合法的。即使违法地做,由于"囚徒困境"的原因,也很难达成价格联盟的协议,达成了协议也很难被执行。那么,最后竞争的结果一定会淘汰那些落后的、成本高的企业,形成一个均衡的企业数量。

  但是,在中国,如果政府本身是企业的所有者,承担着亏损的责任,它自然不希望亏损。为此,它可以利用政府社会管理者的职能,利用其特有的垄断权力,来保护自己作为所有者的利益。

  所以,在转轨经济中,如果政府一方面是企业的所有者,另一方面是社会的管理者,就会存在深刻的角色冲突,政府就可能利用它作为社会管理者的垄断性的权力,来谋取它作为所有者的利益。我想这是我们目前各种各样的管制不断出现的深刻原因。

  可以讲,我们的管制其实是垄断政策,是一种反竞争的政策,而不是为了让竞争更好地发挥作用。当然,西方的管制在后来的发展中也产生了一种反竞争的、消灭竞争的趋势,但这里面有一个完全不同的历史演变的过程。

  赵晓:前一段时间彩电行业发生亏损,政府有关部门把板子打在"重复建设和恶性竞争"上,为此出台新的价格管制,规定以后谁降价,要先报告并讲明理由。

  张维迎:在你说的这个例子中,就反映出国家身兼政府行政管理者与企业所有者双重身份之间的利益冲突,中国的管制好多都是这样形成的。

  赵晓:我们的政府其实有三重角色,一是作为一般社会管理者的角色,二是作为市场管制者的角色,三是作为企业所有者或者说是生产者的角色。这三重角色之间想不冲突也难。

  张维迎:我想你这个总结很好。政府的三重角色,第一就是一般的行政系统,第二它作为一个特殊行业的管制者,同时它又是一个所有者。这三重身份结合在一起以后,权力使用的自由度就大大提高了。实际上,它很难承担好其中的任何一个角色。

  

  (二)

  

  邓小平:

  我们提出改革时,就包括政治体制改革。

  现在经济体制改革每前进一步,都深深感到政治体制改革的必要性。

  不改革政治体制,就不能保障经济体制改革的成果,不能使经济体制改革继续前进,就会阻碍生产力的发展,阻碍四个现代化的实现。

  ——《邓小平文选》第三卷第176页《关于政治体制改革问题》

  

  管制造成大量成本

  

  赵晓:管制都有哪些成本?

  张维迎:管制本身需要大量成本。管制机构的设立、人员经费,(点击此处阅读下一页)

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