朱军:中国经济社会转型中的民族问题与民族事务治理

——以国家治理能力为分析视角
选择字号:   本文共阅读 857 次 更新时间:2015-08-20 08:45:04

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朱军  
出现了就业难的情况,“毕业后无工作”人员占到“未就业人口”的4.17%,是全国水平的近1.5倍。(44)政府难以通过行政手段规范私营部门招募就业人口中的民族比例,同时也在教育与职业技能培训等方面也存在公共服务供给不足的情况。在缺乏有效政策规制与权益保障的情况下,政府治理难以抵消市场化机制所带来的民族发展差距问题,从而加剧了结构发展的不平衡。

   (三)一元化治理格局制约多元治理能力

   中国的经济社会转型带来一系列新型的社会问题,城市化过程中流动人口的权益保障、社会治安,工业化发展与生态环境保护、地区发展差距等一系列问题不断涌现与加剧。中国的改革过程也是一个进入现代风险社会的过程,在这个过程中产生出多种新型风险,也对以国家为中心的治理机制提出了挑战。(45)同时,民族事务治理的内涵与外延在扩大,已经超越了单纯政治平等保障与民族团结维系等政治性事务的管理,越来越多地涉及市场条件下民族成员平等权益保障与多元化公共产品供给等社会性公共事务。经济社会转型是一个转向现代化的过程,其中蕴含了诸多的社会风险与不确定性,向一元化的民族事务治理格局提出了挑战。

   自新中国成立以来,中国在民族事务治理上逐渐构建了党政各级民族事务管理机构组成的组织体系,形成了以民族区域自治制度为制度框架的治理机制,民族事务治理逐渐走向规范化与法制化。受到中国政治体制格局的影响,民族事务治理体系不可避免地带有国家治理上的结构性特征——治理主体的单一化,即体制上形成以党政为核心的权力中心,对政治事务与社会事务进行统一管理。“治理主体的单一化,即所有的权力集中于唯一的权力机构,是改革开放前中国政治的主要特征之一”。(46)民族事务治理上也体现了一元化治理的色彩。首先,民族事务治理的主体是党政各级民族事务管理机构。从行政结构设置上,成立了从中央到地方各个层级的承担民族事务管理的党政机构。其次,民族事务治理的理念与手段上强调行政控制与等级权威,服务型与责任型政府理念较为薄弱。最后,民族事务治理的内容也较为单一,以强调政府的管控与秩序稳定为核心,较少通过公共服务的供给满足多元的利益诉求。这一点在边疆少数民族流动人口管理上表现较为突出,地方政府往往把这部分群体视为“麻烦”、“包袱”,当出现涉及民族因素的纠纷或者需要政府提供公共服务时,常常采取“以遣代管”的“关门主义”态度与处理方式。笔者调研中发现,当出现涉及民族因素的纠纷时,一些地方政府为了“息事宁人”,往往以遣送边疆少数民族流动人口返回流出地的做法代替本应履行的管理与服务职责。

   由于社会问题的复杂多样性与社会风险的多发性,以政府为单一治理主体的治理体系与机制,已经无法应对日益增多的社会矛盾与冲突,反而引发政府本身的信任与合法性危机。民族事务本来是国家公共事务与政治管理的一项重要内容,但在实际操作中民族事务却更多地由民族事务行政管理部门管理与承担,使得民族事务治理表现出一元化治理特征的同时,还表现出部门化的倾向。比如,人们习惯上认为凡是涉及具体的民族事务就是民委的工作,普通民众和政府的其他部门也会绕开民族事务。总之,一种基于政府、市场、社会共同协作、责任共同承担、以解决日益增多的民族问题、化解社会风险为导向的多元治理能力,在民族事务治理领域尤为欠缺。

  

   四、推进民族事务治理体系与治理能力的现代化

   十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总体目标提出。这一经济社会改革的总体目标在民族事务治理方面的具体体现与贯彻落实,就是要推进民族事务治理体系与治理能力的现代化。第四次中央民族工作会议正是为了应对中国民族事务治理中面临新的阶段性特征,全面推进民族事务治理体系与治理能力现代化的重要会议。从国家治理能力的视角考察这次会议的主要精神、重大决策与具体举措,体现了党和国家在坚持民族事务治理的基本制度、原则与理念不动摇的前提下,力图通过体制机制的有效运行、政策法规的不断完善,加强文化渗透、资源分配的基础权力的建设,加强与社会部门的协作以增强多元治理的能力,从而在民族事务治理方面践行和达成国家治理体系现代化的战略目标。

   (一)科学认识新的阶段性特征,坚定道路自信、理论自信与制度自信

   2014年中央民族工作会议科学地、清晰地、有力地回答了中国经济社会转型背景下民族事务治理体系与民族问题之间的关系问题,坚定了中国特色解决民族问题的道路自信、理论自信与制度自信。首先,中央民族工作会议从统一多民族国家的基本国情、新中国成立以来民族工作的实践、民族事务治理的国际经验与教训等方面,充分证明了中国特色解决民族问题道路的正确性,科学诠释了中国特色解决民族问题道路的内涵,强调党的基本民族理论与政策的正确性,指出“民族区域自治是党的民族政策的源头”,坚定了中国民族事务治理体系的制度自信。其次,中央民族工作会议指出了民族工作正面临新的阶段性特征。(47)其中,除暴力恐怖活动是和外部因素密切相关之外,改革开放、社会主义市场经济、民族地区经济发展低水平、民族地区基本公共服务能力建设薄弱、民族交流交往交融趋势增强、涉及民族因素的矛盾纷争上升,无不是经济社会转型的具体体现或者与经济社会转型过程密切关联。这些因素相互交织、共同作用,构成了现阶段民族问题的主要表现形式。最后,中央民族工作会议指出会议的主要任务是:“准确把握新形势下民族问题、民族工作的特点和规律,统一思想认识,明确目标任务,坚定信心决心,提高做好民族工作能力和水平”。(48)这体现了党和政府决定主动适应经济社会转型过程中民族工作的阶段性特征,提升民族事务治理能力,实现民族事务治理体系和治理能力现代化的决心。

   (二)建设各民族共有精神家园,增强文化渗透能力

   国家治理体系是在价值观念指导下的制度体制、政策法规与实践路径的具体建构,一个国家的核心价值观规约着国家治理体系建构内容与运行方向,也是国家治理实现的重要保障。党的十八大提出,在全社会倡导“富强、民主、文明、和谐,自由、平等、公正、法治,爱国、敬业、诚信、友善”的社会主义核心价值观。这次中央民族工作会议又特别对民族事务治理的价值目标提出要求,即“加强中华民族大团结,长远和根本的是增强文化认同,建设各民族共有精神家园,积极培养中华民族共同体意识”。(49)社会主义核心价值观和“中华民族共同体意识”共同构成各民族共有精神家园的价值目标,为民族事务治理体系的完善、发展提供了方向与指导。

   社会主义核心价值观作为中华民族共有精神家园的重要支柱,关键要辩证看待中华民族优秀传统文化与社会主义核心价值观之间的关系。提倡和弘扬社会主义核心价值观,必须要从各民族优秀传统文化中汲取丰富营养。一种以各民族文化的优秀文化因子作为血肉的社会主义核心价值观体系,才能引起各民族的心理认同与文化共鸣。在国家认同构建方面,中国虽然完成了民族国家的初步构建,但是在全体国民中确立对中华民族共同体的认同意识还需要漫长的建设过程,这是民族事务治理长期面临的艰巨任务。国家认同建设的重要内容,就是要“增强各族群众对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国特色社会主义道路的认同”。(50)“四个认同”在强调核心价值体系认同的同时,还强调对中华民族共同体认同与国家认同。要把“四个认同”作为民族事务治理体系的核心价值追求,渗透到民族事务治理体系的运行过程;加强爱国主义教育和中华民族共同体教育,发展少数民族文化事业、国家通用语言文字教育、双语教育等,把“四个认同”真正灌输到各族群众的心中并内化为人们自觉的行为准则与实践标准。

   (三)推动政府治理创新,强化资源再分配能力

   “民族事务关涉社会生活的各个方面,对于一个常态发展的多民族社会来说,民族事务的行政管理在很大程度上体现着政府对社会事务管理的能力和效力”。(51)民族事务治理对于民族事务管理的替代与超越,主要体现在对价值理念与体制机制的更新与发展,而不是追求政府的“去中心化”、“去职能化”的目标。用“治理”替代“管理”,根本上是为了确立民族事务治理的民主治理的价值内涵,真正确立民族事务治理过程中权力来源于人民、服务于人民的理念,以建设服务型与责任型政府为政府职能转变的目标。从强化政府的资源再分配能力出发,政府治理创新包括如下内容。

   1.优化政府自身的组织结构,完善政府的工作流程与方式,提高政府管理的科学性、有效性与合法性,提升政府的制度执行能力。第一,按照依法治国的原则,贯彻和落实民族区域自治法,做好有关民族工作的各项政策、法规的制定、执行、监督和检查工作,依法开展民族事务治理。第二,完善政府内部涉及民族事务的相关领导部门、组织机构协调合作的工作机制,坚持和实施好民委委员制度,明确各自的职责与分工,把高层形成的“认知一致、行动一致、协调一致”通过部门系统高效地贯彻到基层。

   2.明确政府职能定位,转变政府职能,完善差别化支持政策,强化资源再分配能力。政府作为社会资源的再分配者,在缩小社会结构发展不平衡中发挥着重要作用。这次中央民族工作会议指出发挥好中央、发达地区、民族地区三个积极性,对边疆地区、贫困地区、生态保护区实行差别化的区域政策,优化财政转移支付和对口支援机制,以民族地区、基层,特别是农牧区为重点实施对象。(52)政府通过在基础设施建设、产业结构调整、市场发育与规范运行、城镇化建设、扶贫攻坚、基本公共服务供给、生态环境保护等领域发挥职能,从而解决地区之间、群体之间在经济、社会、生态环境等诸多领域发展不平衡的问题。

   (四)改进社会治理方式,提升多元治理能力

   中央民族工作会议提出“党委领导、政府负责、有关部门协同配合、全社会通力合作的民族工作格局”。(53)“党政”作为国家治理的核心力量,是中国政治体制的最大特色与制度性优势。在民族事务社会治理的主体上,应充分发挥“党政”已有的社会治理网络,完善党的基层组织与各种群众性的社会团体的建设。同时,通过政府所拥有的资源分配能力,培育和扶持各种社会性与民间性组织的发育与发展,吸纳各种民族性、宗教性组织社团,动员社区力量、非政府组织、社会大众,共同参与民族事务的社会治理。政府推动民族事务治理的社会化,既要通过整合社会资源增大公共服务供给,还需要吸收各种社会力量参与权力网络的构建与政策决策过程。在社会治理的方式上,除了运用权威性的行政与法律手段之外,还要积极创新社会治理的方式与载体,依靠各种非政府组织、公共机构、私人机构之间的协作、协商、互惠,推动民族事务治理的社会化、平等化。目前民族事务的外延正在扩展,城市和散居地区民族工作在民族事务治理的分量日益加重,因此,转变民族事务治理的一元化与部门化倾向,将涉及民族平等权益保障与基本公共服务供给的民族事务纳入社会治理的全域范畴,已势在必行。可以说,民族事务治理正在由过去的部门性事务逐步转变为社会治理的公共议题。总之,改进社会治理方式,提升多元治理能力,需要改变民族事务治理主体一元化的格局,补充民族事务治理中权力单向性运行的不足,实现多主体参与、上下协同、良性互动的多元主体的治理格局。

   中国经济社会转型过程生成的各种民族问题,在某些领域可能会引发治理危机,但是,在认清这些民族问题的转型性特征的前提下,通过完善民族事务治理体系的体制机制、政策法规等内容,提升民族事务治理的文化渗透能力、资源再分配能力、多元治理能力,完全可以将局部性危机纳入体制内解决,在实现社会稳定与经济社会发展的同时,推动民族事务治理体系与治理能力的现代化。

  

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文章来源:《民族研究》2015年第1期

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