肖滨:中国国家治理现代化战略定位的四个维度

选择字号:   本文共阅读 1114 次 更新时间:2015-07-29 21:50:00

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肖滨  

   改革开放以来,从20世纪80年代中央向地方放权到90年代实行分税制,中国逐步形成了一种集权而一统的中央政府与分权和竞争的地方政府的组合结构,正是这种制度组合成为中国经济崛起的一种重要驱动力。[11]不过,在这种组

   合结构内部始终存在一个深刻的矛盾,即“权威体制与有效治理之间的矛盾”,其集中表现是,中央管辖权与地方自主权间的紧张和不兼容:前者趋于权力、资源向上集中,削弱了地方的自主性和解决地方问题的能力,最终降低国家统治与管理的有效性;后者又常常表现为各行其是、偏离失控,对权威体制的中央核心产生威胁。[12](P8)虽然实践中所采用的诸如决策一统性(即所谓“一刀切”)和执行灵活性等调适机制在一定程度上缓解了“权威体制与有效治理之间的矛盾”,但由于这些机制与现代国家制度建设不兼容甚至冲突,因此潜伏着巨大的危机[13](P8):一方面,从历史上看,中国的国家建设没有真正走出国家统治与国家管理时期中央“一放就乱、一收就死”的历史怪圈;另一方面,就未来而言,这一体制的制度逻辑不仅使科层架构、专业化运作等理性元素难以生长,而且使大国的统一与地方的自主始终无法进入法治化的轨道,从而无法为中国作为大国真正崛起奠定长治久安的制度根基。因此,就国家治理的纵向结构而言,提出中国国家治理现代化命题的着眼点在于,通过制度创新,将多层级治理主体责、权、利的区分纳入法治化的轨道,形成各级治理主体既分工负责、又协同合作的治理格局,在确保国家的统一性与维护地方的自主性中实现国家治理的有效性和公正性。这一层面的国家治理现代化不仅包括中央与省区之间治理关系的制度化建设,而且涉及省(区)内部从省(区)到市、县、乡镇直到村组的治理结构如何优化的问题。从长远来看,这既需要依靠中央的顶层设计、制度筹划,也有赖于地方的治理创新。因为,在中国这样一个超大型国家,国家治理中的地方创新不仅可以为中国国家治理走向现代化探路,而且可以为中国国家治理的顶层设计提供某种启迪和思路。

   总之,如果以国家为观察点,中国国家治理面临的现实挑战包括内外两大维度:外部问题是如何实现多元主体有序的协同治理,内部难题则是如何构建一个统一的既分权分利又分工负责的多级治理结构。

  

   三、全球视野:中国与世界

   中共十八届三中全会做出推进国家治理体系和治理能力现代化的决定,既是顺应历史趋势、直面现实挑战的结果,同时也是立足全球视野的产物,它不仅体现了执政党对中国与世界关系发生深刻变化的敏锐判断:“当代中国同世界的关系发生了历史性变化,中国的前途命运日益紧密地同世界的前途命运联系在一起”[14](P47),而且展现出力图通过中国国家治理现代化积极参与全球治理的战略意图。在此意义上,作为全球化产物的全球治理(GovernanceinGlobalorGlobalGovernance)就是理解中国国家治理现代化一个不可或缺的维度。

   30多年来,随着改革开放的不断深化,中国已经深深地卷入全球化的浪潮之中。置身于全球化进程中的中国,正在面对变动中的全球治理。“所谓全球治理,指的是通过具有约束力的国际规制(regimes)和有效的国际合作,解决全球性的政治、经济、生态和安全问题,以维持正常的国际政治经济秩序。”[15]在执政党的视野里,全球治理机制并不健全,有待进一步完善,然而,“不管全球治理体系如何变革,我们都要积极参与”[16]。这清楚地表明,中国确实具有参与全球治理的政治意愿(politicalwillingness)、意图和动机。[17](P58)

   然而,问题是中国是否具有参与全球治理的足够能力和充分的底气?30多年的经济增长以及不断增强的综合国力不仅为中国参与全球治理奠定了客观的物质基础,而且也提高了中国参与全球治理的自信心。但是,从国家治理的角度看,制约中国积极参与全球治理的国内因素依然巨大。在此,略为陈述三点。

   第一,就参与全球治理投入的资源而言,社会贫富悬殊、城乡二元分割、自然环境恶化等一系列亟须解决的国内问题使中国很难将更多的资源用于全球问题的治理。换言之,作为发展中国家,中国不得不把国力增量的主要部分用于解决国内问题而非全球问题。[18](P61)对于决心在全球治理中扮演更加积极角色的中国来说,实现国家治理的现代化无疑将强化其整合资源的能力,从而能为参与全球治理提供更多的资源。

   第二,从参与全球治理的主体来看,中国政府当然是代表中国参与全球治理的主要行为主体,不过,在全球治理中,非政府组织、公司、私人部门以及公民个人的作用不可缺失,因此,如何让中国政府之外的企业、社会和个人力量在全球治理中扮演更为重要的角色,无疑是“中国能否最终成功地在全球治理中发挥作用的关键因素之一”[19](P62)。这就要求进一步调整国家与市场、国家与社会、国家与公民的关系。

   第三,从建构全球治理的规则体系来说,即在确定用以调节国际关系和规范国际秩序的所有跨国性的原则、规范、标准、协议、程序等问题上,中国只有为全球治理提供更多富有创造性的观念、规则、方案、思想,才能提高中国在全球治理中的话语权。这意味着中国的知识生产需要一个自由和开放的思想市场。“没有自由和开放的思想市场,中国就很难继续保持高速的经济增长,也无法进入全球科学和技术的领先行列”[20](P254),当然也就无法为全球治理贡献各种创新性的思想理念、行动方案。

   这样看来,在很大程度上,实现中国参与全球治理之政治意愿的关键在于中国内部的国家治理能否达到现代化的水准。换句话说,中国的国家治理现代化将为中国参与全球治理、提高中国在全球治理中的话语权奠定坚实的基础。

   事实上,中国国家治理的现代化本身有助于全球治理的推进。这不仅因为“中国的国内治理是全球治理的重要组成部分”[21](P64),更重要的是,中国国家治理的现代化有利于推动全球治理的实现。主要体现在:

   (1)为在国内实现全球治理搭建更好的网络平台。随着中国国家治理现代化的推进,一种有利于全球治理的多方协同参与的网络平台将在国内生长起来。借助这种网络平台,中国可以创立无数多方跨国合作、国内多部门协调、国内外多元主体参与(包括国内外非政府组织)的网络结构,依靠平等协商、协同作业的机制,以应对诸如环境保护、艾滋病防治、禁毒戒毒等具有全球性的公共问题。这不仅“把全球治理从模糊的全球层面内化到清晰的国家层面”[22](P272),而且是通过国家现代化推进全球治理在中国落实的本土实践。

   (2)为中国走向世界参与全球治理培育、训练更多优质、成熟的非政府组织和公民团体。在推进中国国家治理现代化的进程中,随着社会自治的深入发展,参与其中的非政府组织和公民团体将积累更为丰富的自治经验,获得更多自治实践的机会,由此将进一步提高自治的水平和参与、合作的治理能力。这样,中国将会有更多的非政府组织和公民团体走向世界,成为全球治理中的重要成员,在全球治理中发挥更大的作用。经验表明,不成熟的、自身缺乏治理能力的非政府组织和公民团体过早介入全球层面的治理,不仅无助于全球治理的发展,还会影响国内社会治理的健康成长。[23](P276)

   (3)为中国参与全球治理逐步培育、积淀公共精神。全球治理不仅需要参与者富有全球情怀和全球价值,而且需要具有公共精神。“公共精神,指的是一种关心公共事务,并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建设,以营造适宜人生存与发展条件的政治理念、伦理追求和人生哲学。”[24](P283)中国国家治理的现代化,特别是地方和基层的治理现代化的实践,有利于培育各级政府官员、非政府组织的领导人、公民以及公民团体的公共精神。不断积淀和养成的公共精神将为中国的政府官员、非政府组织、公民以及公民团体参与全球治理提供充分的精神动力和伦理支撑。

   此外,随着中国国家治理现代化的推进,中国将以更多的资源投入、更高的治理水平,在更大的范围上积极参与全球治理。对内,这将有利于提升中国的国家合法性;对外,则有利于塑造更好的国际形象。“国家参与国际事务的范围扩大、程度加深,国际社会的承认也成为国家合法性的来源。这不仅体现在国家在国际事务中行为的被接受程度,也反映在国内社会对本国政府国际形象的关切上。”[25]因此,立足于实现国家治理现代化,中国在参与全球治理的过程中塑造更好的国际形象,无疑将为中国在全球治理中发挥更积极的作用聚集更多的国际资源。

   总之,中国与世界紧密相连、国家治理与全球治理彼此互动的全球视野,不仅是中共十八届三中全会做出国家治理现代化战略选择的立足点,也是我们理解中国国家治理不可低估的重要维度。

  

   四、优化治权:重构执政合法性

   如果说,执政党提出中国国家治理现代化乃是顺应历史趋势、直面现实挑战、立足全球视野做出的重大选择,那么,从政治的视角来看,这一选择的战略意义何在?换言之,中国国家治理现代化的政治定位究竟是什么?显然,回答这一问题,需要我们选择恰当的政治概念。政治学界虽然一直没有就什么是政治的问题给出公认一致的看法,却提供了众多关于政治概念的定义。然而,无论把政治定义为理性的言说、妥协的艺术,还是界定为敌友的划分或价值的权威性分配,这些来自西学政治语境中的概念似乎都不是恰当的分析工具。比较而言,孙中山的政治概念及其政权和治权的论述为我们提供了更为适当的概念框架。

   孙中山对政治的定义颇具特色:“‘政治’两字的意思,浅而言之,政就是众人的事,治就是管理,管理众人的事便是政治。”[26](P483)基于这一政治概念,他把国家之统治权力区分为两个紧密相连的部分———“政权”与“治权”:“政是众人之事,集合众人之事的大力量,便叫做政权;政权就可以说是民权。治是管理众人之事,集合管理众人之事的大力量,便叫做治权;治权就可以说是政府权。所以政治之中,包含有两个力量,一个是政权,一个是治权。这两个力量,一个是管理政府的力量,一个是政府自身的力量。”[27](P582)按照孙中山的政治理想,政权最好完全交到人民的手里,由人民直接去管理国家大事,如此政权即为民权;治权则最好完全交到政府机关之内,以确保政府治理全国事务有充分之效能。

   就上述问题而言,孙中山关于“政权”与“治权”的概念不失为一种适当的分析框架。不过,我们不能把政权简单地归结为由人民直接去管理国事的所谓“民权”,而将“政权”定位为国家统治权的归属与掌控,将“治权”确定为国家统治权的行使与运用。前者的要害是国家统治权谁来掌控的问题,其价值目标是合法性(le-gitimacy);后者的关键是国家统治权如何有效运转的问题,其评判标准是有效性。正是基于政权与治权的概念分析框架,我们发现,执政党做出中国国家治理现代化的选择有其深远的政治战略考量,其政治定位在于,优化国家治权以提高中国共产党的执政能力,重构政权合法性以确保长期执政。具体而言,这一政治定位可以从两个方面予以分析。

一方面,优化国家治权以提高中国共产党的执政能力,即提升执政党治国理政的能力。按照孙中山的界定,治权作为管理众人之事的大力量,其实只是国家(或广义的政府)处理全国公共事务的权力。在此意义上,国家治权的优化和国家治理能力的提高似乎仅仅是就国家而言。然而,目前中国政治体制的基本格局是,中国共产党领导国家,统领国家政权和治权。按照匈牙利学者玛丽亚·乔纳蒂的分析,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:zhaoziyuan
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文章来源:《中国人民大学学报》2015年第2期

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