张震:环境权的请求权功能:从理论到实践

选择字号:   本文共阅读 275 次 更新时间:2015-07-28 23:23:53

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张震  
除了依职权行使,也包括公民依照人民主权理论要求国家权力积极作为,提供惠及公民权益的相应物质或法律服务。

   (二)可持续发展理论

   在现代社会,良好环境是公民生活不可或缺的要素,不管是基于公民个体的生活需求,还是针对社会以及国家的可持续发展均具有非常重要的意义。水、阳光、空气等环境资源,如果缺少它们,人们每天的生活无法正常进行;而且随着人们生活水平的提高,水、阳光和空气环境资源的质量,对于人们追求体面的品质的生活甚至生存发展权的保障亦凸显其重要性。在现代社会,生产力的快速发展可能伴随着对环境资源的高度利用甚至破坏,人与人之间关系的复杂性及高密度的关系都会加剧环境资源的利用率,所以,环境资源变得日益珍贵和稀缺,一个良好的持续再生的环境对于社会的整体发展是非常关键的。国家之间的合作和竞争在当代日益加剧,而国家的竞争力和发展能力,对环境资源的依赖程度日益增大,因此,可持续发展已经成为各国普遍的共识及国策。可持续发展理论是1987年联合国世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》一文中正式提出来的,即“为了确保人类的持续生存和发展,必须把环境保护与社会经济活动全面、有机地结合起来,把人类对环境资源的开发利用限制在其承载力以内,从而达到人与自然的共存共荣。”近些年来,可持续发展已经成为指导国家经济社会发展的总体战略,成为国家环境保护义务的重要理论根据。可持续发展作为环境权请求权功能的理论基础意味着,经济发展不能以牺牲环境为代价,如果经济发展与环境保护没有很好协调,因经济发展而导致环境破坏,公民的发展乃至生存利益均会受损,因此公民有权利请求国家保护环境良好。

   (三)社会权属性

   在基本权利体系当中,社会权是和自由权相对应的一类权利。社会权和自由权在国家理念、权利本身的理念以及内容和保护方式上均有很大不同。社会权是20世纪特别是二战以后在法律的社会化潮流中产生的一种权利类型。按照庞德的理解,法律的发展经历五个发展阶段,分别是原始法阶段、严格法的阶段、衡平法和自然法阶段、法律的成熟阶段、法律的社会化阶段。在第五阶段,即法律的社会化阶段,法律的重点从个人利益逐步转向社会利益。法律的目的就是以最小限度的阻碍和浪费来尽可能地满足人们的要求。[[31]]所谓社会利益,是公民对社会文明状态的一种愿望和要求。[[32]]社会权利即是以社会利益为核心的一种权利,它包含有丰富的内容,它的基本特点是,着眼于社会成员的共同利益、普遍利益、维护社会的安全。除了在权利利益上的社会性,社会权的实现模式与自由权也有很大差异,对国家的依赖程度相当大。

   请求权功能是社会权的典型权利功能。学者们普遍认为,各种形式的社会基本权利,都是期待国家要有积极的作为,来促使这些权利的实践。[[33]]依请求权,人民得以向国家请求最低生活保障。[[34]]作为主观权利的社会基本权功能,仔细分析,可再区分为两大类即共享权功能和给付请求权功能。就社会基本权的功能而言,相对于被称为衍生的给付请求权的共享权,还存在一个原始的给付请求权功能。不同于共享权的是,国家并未主动地提供某种给付给人民;然而,如果人民拥有某一项给付请求时,国家却不给予给付,人民即可直接根据基本权的规定,向国家请求。因此,原始的给付请求权,是指直接由基本权导出,对国家财物给付或生活照顾的请求权。[[35]]

   环境权具有典型的社会权属性。环境权的主旨在于维系整个人类自然资源的有效存续,维护适宜人类居住的环境,并切实避免资源枯竭这一对人类生存发展最不安全甚至致命因素的出现。环境权的理念在于整个社会的整体利益和安全,侧重点在于社会利益。与自由权强调的个人选择及行为的自由不同,环境权在某种意义上是无法选择或者放弃的。环境权的保障及实现对国家的依赖程度远远大于传统自由权,甚至比兼具社会权和自由权双重属性但本质上属于社会权的受教育权[[36]]等权利也要强很多。国家在经济发展的刺激及诱惑下,对于环境权的保障及实现义务,往往欠缺一定主动性,因此环境权的给付请求权功能显得极为必要。

  

   三、环境请求权功能的权力指向

   环境权的防御权功能针对的对象既可以是国家、也可以是企业等社会组织和公民个人,因为只要有任何行为主体侵害公民的环境利益,公民都可以依据环境权的防御权功能采取防御行为,这是环境利益的特殊性及复杂性所决定的。与环境权的防御权功能不同的是,基于人民主权理论以及社会权的本质属性,环境权的请求权功能针对的只能是国家的权力及行为。自近代以来,普遍认为国家权力主要包括立法权、行政权及司法权。因此,宪法上环境请求权功能的基本内涵主要指向立法、行政、司法三权。

   (一)针对立法权的请求权

   立法活动是将绝大多数人的利益抽象后以整体的形式表达,实际上是对权利主体利益的一种概括承诺,属于利益的前置情形。就环境利益而言,环境立法一则属于对环境权主体利益的整体承诺,二则在一些环境权主体还未对环境权益认知的情况下的利益前置,这有利于环境权的整体保护和实际效果。环境权主体针对立法权的请求权包括请求积极进行立法规划,立法过程的参与请求,以及立法执行监督的请求。

   在立法、行政、司法三权之中,立法权的民主性最高,任何一项立法的行为都是在广泛征求民意、充分进行民主协商、参与以及最后进行民主表决的基础上完成的。这保障了有关环境权的立法能充分考虑绝大多数人的环境权益。但是,由于环境污染具有长期性,而且危害性大,因此应在立法的民主性和效率性之间寻求一种平衡,当环境问题足够严重的情形下,环境权主体可以请求立法机构积极进行立法。为此,有学者建议,受到环境影响的个人、家庭、单位和其他组织,包括因受到环境影响移民的个人和家庭等,可对环境保护有关的决策、政策、规划和立法提出建议。[[37]]环境立法中的公众参与以及执行监督是评价立法质量,保障立法实施的具体环节,因此,环境权主体也可针对立法机关享有与之有关的请求权。

   环境知情的权利是公民对环境事务进行全面参与介入的前提条件,是指社会成员依法享有获取、知悉环境信息的权利。从逻辑上讲,公民须在环境知情的基础上,请求国家进行环境保护。因此,某种意义上说,环境知情的立法是环境立法的前提。从世界范围关于环境知情权的立法模式看,有学者统计,大致为三类[[38]]:第一类为宪法确立模式,以俄罗斯为典型代表。1993年的《俄罗斯联邦宪法》第42条明确规定:“每个人都有享有良好的环境和获得关于环境状况的信息的权利,都有要求因生态破坏导致其健康或财产受到损失而要求赔偿的权利。”。于2005年2月28日通过的《法国2004年环境宪章》第6条规定:“在法律规定的条件和限制下,每一个人都有权获得由政府当局掌握的与环境相关的信息,并参加会对环境产生影响的公共决定的制定。”第二类为环境法典确立模式,以法国、加拿大、日本等国为典型。如1998年的法国《环境法典》第110条规定:“人人有权获取有关环境的各种信息,其中主要包括有关可能对环境造成危害的危险行为的信息。”第三类为专门的环境知情权法律确立模式,以欧盟成员国为典型。在欧盟的一些成员国当中,如德国、奥地利、英国等以专门的单行法形式对环境知情权作了规定。典型的为德国1994年通过的《环境信息法》。该法第3条第1款规定:“每个人都有权根据法律的标准通过获得本法第2条第1款规定的义务主体所掌控的环境信息,不必证明对此信息具有法律的利益。”我国属于第二种类型,修改后的环保法第53条规定:“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”在《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》等单行法律法规中,对公众知情和公众参与也做了一些规定。

   (二)针对行政权的请求权

   由于环境权及环境事务的复杂性、特殊性,以及从各国进行环境治理的经验上看,在环境请求权的国家权力指向中,行政权的作用是最为突出的。

   首先,公民环境知情的行政权指向。环境知情权兼具环境权和知情权的属性及内容。[[39]]所谓知情权又称为了解权、信息获得权。法治国家对公民知情权的保护原则主要有以下几项:第一,公开情报原则。依法公开情报是政府的义务,政府应当定期真实的公布情报。第二,同等获取原则。政府情报属于公共资料,任何公民具有同等资格享用。第三,政府负有举证责任原则。如政府拒绝公开有关情报,必须提供相关依据。第四,司法救济原则。如公民知情权受到侵犯,可寻求法律救济。考虑到政府情报公开可能与公共利益发生冲突,因而各国也规定了免除公开情报的范围,但是不得超过合理的界限。有学者认为,作为一定意义上社会权性质的知情权应该具备请求权权能。[[40]]由于环境的整体性、主体的多元性、对环境需求的多样性及社会中多重利益的存在,需要国家站在公共利益的高度,对环境进行管理、保护和分配,环境行政就是环境权实现的一个基本途径。由于环境问题的高度科技背景导致环境决策风险加大,环境行政面对多重利益冲突进行决策权衡,在不同利益主体积极参与下,使行政主体可以了解各方面的意见,理性地适用法律、做出决策。但环境参与权的行使需要一个前提就是要求存在一个对话的平台,使得双方站在一个平等的地位上处理相互的关系,这个平台必须建立在信息对称的基础之上,为此,公众必须拥有及时获得和充分了解真实信息的权利,国家负有环境信息公开的职责。我国修改后的环保法第53条规定:“各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,应当依法公开环境信息、完善公众参与程序,为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”明确了各级政府的环境信息公开的义务。

   其次,国家环境保护的行政权指向。行政权与其他国家权力和社会组织的权力不同,相对于其他国家权力而言,它具有自由裁量性、主动性和广泛性等特点;相对于社会组织、公民个人,它则具有强制性、单方性和优益性等特点。随着社会的发展和科技的进步,需要迅速处理的国内外事物越来越多,议会作为议事机构,办事程序复杂,不适应这种形势的需要,而行政机关实行的是责任制原则,上下级之间是隶属关系,这种情况必然要求强化行政权力,提高决策和办事效率。二战以后,许多西方国家通过重新制定或修改宪法来加强行政机关的权力。

   具体到环境权以及环境保护,行政权在其中亦扮演着重要的角色。环境保护是行政机关特别是环保机关的基本职责,具体包括采取措施改善环境质量,改进环境设施,协调各有关机关保护环境,实施环境奖励制度等。世界各国环境保护的相关法律通过对行政权的环境保护职责的规定,从侧面体现了环境权的请求权功能。如美国国家政策法规定:“联邦政府负有责任,采取所有一切可行,且与国家政策之其它基本考虑相一致之措施,改进并协调联邦之计划、职能、方案与资源,以达到环境保护之目的。[[41]]再如我国修改后的环保法第6条规定:“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”第8条规定:“各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入,提高财政资金的使用效益。”

   (三)针对司法权的请求权

行政是国家利益的代表,司法则是权利的庇护者。[[42]]司法权被认为是消极性的权力,但这并不是说司法机关不对公民承担积极的给付义务。实际上,司法机关最基本的职能即审判活动本身就可以被看作是对公民的积极给付。这就是所谓的“司法救济义务”,公民在自身权利受到侵害的情况下向国家提起诉讼,就是请求国家提供及时和公正的司法程序。环境司法是指,司法机关依照法定的权限和程序,对环境纠纷和环境犯罪案件进行侦查、起诉、审判和监督的活动。其目的和作用是,打击和制裁环境犯罪,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:刘亮
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文章来源:《中国宪政网》

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