龚维斌:一起突发事件处置引发的应急管理治道变革

——以吉化双苯厂爆炸事故为例
选择字号:   本文共阅读 438 次 更新时间:2015-07-10 22:57:44

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龚维斌 (进入专栏)  

   二、 事(故)件发生的特点

   吉化双苯厂爆炸是一起典型的特大安全生产责任事故,但是它又引发了一系列重大突发事件,具有以下几个特点:

   (一)事故引发连锁反应,事件不断升级。吉化双苯厂爆炸是一起特大安全生产事故,但是一连串的不当应对措施,造成松花江水质污染,引发环境灾害。由于信息不透明,松花江水污染事件又引发哈尔滨社会恐慌和国际纠纷。爆炸事故属于事故灾难类突发事件,松花江水污染是爆炸事故引发的次生和衍生灾害。松花江水污染事件是环境保护类突发事件,又成为公共卫生类突发事件。哈尔滨市民抢水风潮以及地震、投毒等谣言,造成社会恐慌、市民外逃,则属于社会安全类突发事件。松花江上游地区发生的突发事件殃及下游地区和国家,说明突发事件不仅在性质和类型上相互关联、相互转化、影响叠加,而且在地理空间上紧密相连、唇亡齿寒。

   (二)事件跨流域跨国境,影响范围广。爆炸事故造成大量人员伤亡,由此引发的环境污染、社会恐慌和国际争议涉及松花江流域两个国家、两个省、数个城市,使得大范围的居民生产和生活受到影响。不仅使企业的生产受到影响,直接经济损失达到6908万元,而且松花江水体污染使得中俄两国沿江两岸的居民饮水安全受到威胁,并且政府应对水危机方法失当使得政府形象和公信力受到很大伤害。

   (三)应急反应迟缓,事件持续时间长。2015年11月13日下午发生爆炸,18日吉林省政府才向黑龙江省政府通报爆炸事故可能引发松花江水体污染。哈尔滨市在得知松花江水污染3天后才决定停止自来水供应,而第一次给出的停水理由是水管维修,需要大约4天时间的检修,编造虚假原因欺骗市民,使得地方政府的公信力受到严重影响。22日中国政府才向俄罗斯政府通报松花江污染情况并道歉,一度引发对方的不满。对于水污染的处理也不够及时,直到事件完全公开后当地政府和环保部门才采取科学有效的办法应对和处理水污染问题。

  

   三、应急管理的治道变革

   吉化双苯厂爆炸事故引发的一系列重大突发事件,表明在工业化、城市化过程中,安全生产、环境保护、公共卫生、社会安全形势更加脆弱、复杂、严峻,不同类型的突发事件之间联系更加紧密,很容易相互转化,而应对各类随时可能发生的突发事件,则需要政府转变理念,树立正确的应急观念,坚持以人为本,上下同心、左右协作,加强区域和国际合作,对于大江大河流域的生态环境保护和工业污染的防治需要建立科学有效的危机协作应对机制。严谨扎实的事故(件)调查结论以及严厉的责任追究,使得吉化双苯厂爆炸事故和松花江水污染事件,成为我国应急管理发展历程中具有重要意义的突发事件,促使政府、企业和社会进一步强化安全生产、环境保护、社会安全等领域的应急管理,提高应急管理科学化水平。

   (一) 更加重视风险管理和环境保护,把风险管理和预案管理放在突出重要的位置。事故发生之后,国务院要求各级党政领导和企业负责人进一步提高安全生产意识和环境保护意识,提高对危险化学品安全生产以及事故引发环境污染的认识,切实加强危险化学品的安全监督管理和环境监测监管工作,进行风险监测评估和隐患排查。要求有关部门尽快组织研究并修订石油和化工企业设计规范,从源头上防止和减少事故状态下的环境污染。要求各地结合实际情况,不断改进本地区、本部门和本单位《重大突发事件应急救援预案》中控制、消除环境污染的应急措施,防范和遏制重特大生产安全事故和环境污染事件的发生。2006年9月23日,国务院在南京召开中央企业应急管理和预案编制工作现场会,总结交流中央企业预案编制和应急管理工作的经验和做法,全面部署并大力推进企业应急管理工作,要求把应急意识贯彻于企业管理的各个环节,把健全预案体系作为提高企业应急管理水平的基础。近年来,我国环境保护压力越来越大,环保类突发事件迅速上升,为此,2008年国家撤销环境保护总局,成立环境保护部,在环保部内设立专门应急管理办公室。

   (二)更加重视综合应急管理,开始建立综合应急管理的体制机制,预防和处置突发事件的次生和衍生灾难。在工业化、城市化、信息化和国际化的今天,突发事件不仅具有突发性、不确定性的特点,而且具有传播快、扩散转化快的特点,一个事件会引发一连串关联事件和关联效应,使得对事件的防范和处置需要全方位、立体化、综合性地进行。而这与当今国际应急管理由单项走向综合的新趋势相一致。这就需要建立具有信息汇总、统一指挥、综合协调、分工协作的综合应急管理体制。2005年11月,国务院设立应急管理办公室,并开始着手推动各地区、各部门的应急管理机构建设工作。目前,我国各省(区、市)成立了应急委等应急管理领导机构,各省(区、市)政府都成立了应急管理办公室。作为突发事件领导机关的办事机构,各级政府应急管理办公室一般履行值守应急、信息汇总和综合协调、预案管理的职责,发挥运转枢纽作用。2007年,颁布实施《中华人民共和国突发事件应对法》规定:“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主要应急管理体制”。

   (三) 更加重视流域性和区域性应急协作。我国水利部下设有七大流域管理机制,分别是长江水利委员会、黄河水利委员会、淮河水利委员会、海河水利委员会、珠江水利委员会、松辽水利委员会、太湖流域管理局,根据授权对流域范围内水资源进行管理。松花江水污染事件暴露出我国现有的大江大河流域管理体制难以有效应对日益增多的水体污染事件。现有的流域管理机构是水利部下属的事业单位,一方面缺少必要的行政强制执法权,另一方面对于地方政府之间的矛盾难以有效协调,特别是对于水污染事件更不具有管理权限。如何统筹和协调处理流域范围内的环境事件特别是突发事件则是一个亟待解决的行政管理难题。这既涉及中央政府和地方政府的关系,更涉及不同地方政府、水利和环保等部门的关系。2009年,国家环境保护部制定《建立健全预防和处置跨流域(区域)突发水环境事件长效机制的指导意见》,目的是突破行政区域界限,加强日常监测和预警能力,建立定期联席会商机制、跨流(区)域污染和突发环境事件信息共享协作处置机制,集中资源、形成协同治污处突的合力,提高应对环境事件特别是突发事件的效率和水平。除了流域应急管理协作机制,近年,区域应急协调联动机制也在不断建立和完善之中,目前已经建成泛珠三角、沪苏浙、苏皖鲁豫、东北四省、黄渤海、中部六省、西北五省(区)等应急管理协作机制。各区域应急管理协调机制经常开展情况通报和工作交流,把应急协同与日常交流结合起来。

   (四)更加重视信息公开和与媒体的沟通。吉林市和哈尔滨市刚开始时仍然用传统的思维对待民众,不愿也不敢向民众公开事件真相,引发社会混乱。这样的事情发生在“非典”疫情2年多以后,更是受到人们的垢病。自此以后,政府信息公开特别是突发事件发生时政府信息公开和舆论引导工作进入加速发展的新阶段。2007年颁布的《突发事件应对法》以及2008年出台的《政府信息公开条例》都对政府公开信息、满足公众的知情权做了细致的规定。随后,各级党委政府纷纷建立了新闻发言人制度。面对突发事件,党和政府坚持公开透明、有序有利原则,主动及时准确发布信息,讲究信息发布和媒体沟通的方法和技巧,积极引导舆论,支持媒体依法开展新闻报道。

  

   [参考文献]

   [1]黄健荣.公共管理典型案例分析[M].北京:经济日报出版社,2007.

   [2]李俊杰.吉林石化分公司双苯厂爆炸事件之启示[D].长春:吉林大学,2007.

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   [4]张小明.松花江水污染事件:流域型突发事件治理[Z].2014.

   [5]蔡和平.全国环保厅长环境应急管理培训班学员案例汇编[Z].2014.

   [6]张勇.突发事件应急管理[M].人民出版社、党建读物出版社,2001.

   [7]闪淳昌,薛澜.应急管理概论——理论与实践[M].北京:高等教育出版社,2012.

  

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文章来源:《国家行政学院学报》2015年第3期

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