王浦劬:以治理民主实现社会民生

——我国行政信访制度政治属性解读
选择字号:   本文共阅读 725 次 更新时间:2015-07-03 22:44:50

进入专题: 行政信访制度   治理民主   社会民生  

王浦劬 (进入专栏)  
“民主国家的一个重要特征,就是政府不断地对公民的偏好做出响应,公民在政治上被一视同仁……为了让一个政府在一段时间里持续地对(政治上一视同仁)公民的偏好做出响应,所有的成年公民都必须拥有以下充分的机会:(1)明确阐述他们的偏好;(2)通过个人和集体行动向其他公民和政府表明他们的偏好;(3)使他们的偏好在政府行为中受到同等的重视,也就是说政府在考虑这些偏好时不因其偏好的内容或偏好由谁提出而加以歧视”(36)。

   需要指出的是,从实际情况来看,我国行政信访制度实现的社会民生,目前大多是公民权利救济形式的民生。而通过行政信访制度维护和实现公民的政治权利和其他社会权利方面,还存在很大发展空间。不过,行政信访制度的某些向度功能运行的实施绩效,并不会从根本上改变其政治属性。

   对于行政信访制度政治属性的求证和解读,为解析民主与民生及其相互关系的关键性理论命题提供了基础和依据:

   1.民主与民生的基本含义

   行政信访制度政治属性表明,所谓民主,实际是公民或者法人对于公共利益的主张权利的平等实现,而所谓民生,实则是公民或者法人、其他组织对于涉及其私人利益的权利的主张、维护、实现和救济。

   行政信访制度的政治属性还表明,民主涉及政治领域和政治生活,民生涉及社会领域和社会生活。民主与民生虽然都是公民或者法人、其他组织这一主体的不同利益要求,但是,公民或者法人、其他组织在主张和要求民主和民生时,其政治法律意义上的角色实际是不同的。为此,可以认为,主张民主的权利行为与主张民生的权利行为,实则是同一主体的不同权利主张角色行为。

   按照社会生活公共领域和私人领域两分法,民主与民生涉及的内容,分别分布于社会公共领域和私人领域。不过,在民主政治的制度设置条件下实现民生,实际上使得公共领域与私人领域的利益要求,呈现为同一公民主体的不同利益要求。在政治与法律层面,所谓民主与民生,不过是公民的政治权利与经济社会文化权利的主张、实现、维护和救济。而我国的行政信访制度,则以特殊的制度设置和运行机制把两者联系起来,合成建构的同一复合制度机制。

   2.民主与民生的关系

   对于行政信访制度政治属性的求证和解读,为人们理解民主与民生的关系提供了特定样本和依据:

   民主与民生的关系,在社会利益构成和利益关系意义上,是公共利益与私人利益之间的关系;在法律和政治层面上,则是公共权力民主运行与公民私人权利合理维护、实现和救济之间的关系。

   从本质上讲,行政信访制度是以公共权力实现、维护和救济个人权利和利益的制度安排。需要指出的是,行政信访制度首先并非社会成员实现公共利益要求和政治民主权利的制度安排,而是公民私人权益和社会民生要求得到实现的制度安排。行政信访活动分析显示,社会民生问题是信访的主要内容,“信访难点大部分都是民生热点,抓住了保障和改善民生这个关键,就抓住了群众工作和信访工作的现实着力点”(37)。根据北京市信访矛盾分析研究中心的统计分析,“十一五”期间,北京市信访办信访量排名前十位的问题分别是:城市管理、拆迁安置、劳动社保、涉农问题、住房问题、社会建设、社会秩序、投诉举报、社会纠纷和环境保护,“有关这十类问题件批次占信访总量80%以上,人次占信访总人次的90%以上”(38)。

   与此同时,基于行政信访制度政治属性的解读,可以发现,如果作为公民私人权利维护、实现和救济的民生要求需要通过公共权力来实现,那么,民生要求的实现则需要以公民关于政治生活的民主权利主张及其实现为前提。

   在社会生活中,民生作为公民私人权利的实现,并非都是需要通过社会政治机制或者治理民主机制实现的,民生也可以通过市场或者社会自治机制实现。不过,当社会民生需要通过政治机制来实现时,只有政治机制的民主运行,才能真正保障社会民生的充分实现。由此可见,通过民主实现民生,是通过公共权力实现公民私人权利的特定路径,而通过治理民主实现社会民生,则是这种方式中的特定路径,我国的行政信访制度,即是这种路径的制度安排。

   3.治理民主与社会民生的关系

   从执政党和政府方面来讲,治理民主包含着优效治理和民主治理的权力要求。就行政信访制度来看,执政党和政府的治理,本质上是公共权力的治权行为和运行过程,是公共权力寻求的公益、秩序、权威和效率等政治价值的社会实现方式。另一方面,治理民主是以执政党的执政民主和政府的行政民主的方式来设置和运行的,或者说,行政信访制度是以民主管理为政治逻辑起点,在民主管理、民主决策和民主监督的环节上,在有效和优效治理的导向下,以党和政府执掌的治权及其运行的民主取向、民主规则和民主方式来实现社会民生要求的。这就是说,治理民主既不是以直接民主方式来实现公民的政治意志和要求的,也不是以代议者、执政者或者决策者的选举和票决更替的间接民主来实现公民的政治要求的,而是以执政民主和行政民主的有机结合,贯彻回应性、协商性、协调性、共识性和责任性原则,采行如下方式来实现公民政治权利主张和要求的,即公民“对党和政府的工作积极献计献策”、“参与国家事务管理”(39)、参与和影响执政党和政府的治理和行政过程,影响相关政策方针制定和调整,监督、约束甚至纠正公职人员行为方式和内容。显然,在这其中,公民的法定政治权利并非作为不可分割的政治逻辑在一次性政治过程中线性实现的,而是在民主治理的意义上,以相关权项选择性予以辩证结合渐次实现的。具体地说,在行政信访活动中,公民启动和实现的政治权利,是公民依宪拥有的若干特定政治权项,包括知情权、参与权、表达权、监督权等权利。

   从公民方面来讲,就其内容而言,公民的社会民生权利主张,基本是公民私人利益和要求,因此,在行政信访活动中,公民主张和启动的权利首先和更多的实际上并非主张公共利益的政治权利,而是主张私人利益的经济社会文化权利。不过,恰恰是这些涉及民生、主张私人利益的权利,触发和伸张着公民关于社会公共生活的政治权利,催发、贯彻、弘扬和实施着治理民主。

   行政信访制度的政治属性显示,这一制度典型地体现着以治理民主实现社会民生的要求,从公民权利的角度看,治理民主与社会民生的关系,在这一制度运行中,集中体现为公民运用自己的政治权利,约束或者转换成为公共权力行为,进而实现公民的私人权利和利益。因此,行政信访制度,恰恰是同一主体即公民的两种权利在行政过程和社会治理层面上加以实现的机制。由此可见,在治理民主与社会民生的关系中,公民私人利益的实现、维护和救济,并非通过公民的直接权利主张和履行来实现的,而是通过公民对于政治权力的民主激发、推动、约束、监督、督促、督查来实现的。更加准确地讲,是通过对于公共权力中的治权的民主触发、约束和监督来实现的,它“给政治民主的存活与成长提供了坚实的土壤,也为实现民主的原初价值——最大限度地保障公民权利进行了鲜活的制度尝试和路径探索”(40)。正因为如此,可以认为,行政信访制度是公共权力公民权利化、公民权利公共权力化的转换机制。

   在民主政治制度运行和民主政治生活中,民主政治存在于政治运行和政治生活的各环节,“民主制中任何一个环节都不具有本身以外的意义,每一个环节都是全体民众的现实的环节;在民主制中,国家制度本身是人民的自我规定,是人民的国家制度,国家制度是人民存在的环节”(41)。由此可知,国家治理过程和治理制度,同样是民主存在和运行的环节和制度,尤其是现代社会,国家政治和社会管理事务日益繁多、程度日益复杂、价值渐趋多元,民主政治不仅在选举制度、代议制度及其相关机构运行方面存在,也必然会在政府治理和行政制度和环节日益呈现,“民主政治的‘正当性’基础是人民主权,这种理想具有道德的制高点,但是人民主权无法自行,需要在真实世界中落实的方法与能力,也可以说,除非民意被展现与实践,否则民主政治就会沦为空谈,人民需要有能力的‘代理人’来实现民主,因此,民主政治需要另一个以行政管理为出发点的专业价值协助,它包括了专家各种实作知识的提供,以及管理众人之事的‘官吏’或是‘干部’的存在,作为实践民主理想的基础”(42)。正因为如此,在民主政治运行和公民权利实现方面,治理民主合理合法合成其他方面民主,构成了彼此相辅相成的民主价值实现体系。而以治理民主实现社会民生,较之其他民主方式实现民生,更加具有中国政治特色的独特价值。“特别是对于信访来说,它具有立法、执法和司法都不具有的民主优势,因为信访是由人民自己提起的程序,这一点是实实在在的人民民主机制。”(43)

   由此可以认为,社会民生的实现,重要途径之一在于治理民主的实现,而治理民主的运行,又恰恰是社会民生触发、促成和推进的,并且最终落实为社会民生的实现。政治权力的良政善治与公民权利的维护、实现和救济的相互联动、彼此转变和辩证结合,正是中国特色社会主义民主政治与民生政治互为因果、互动联系、互相转变的治理逻辑和实现特点。

   以此反观行政信访制度,可知其政治属性得以通过体制机制改进和政治实践充分实现其政治属性的现实途径,并不在于行政信访制度的废立去留或者信访机构权能的分割转移,而在于发展完善我国根本和基本政治制度的同时,从建构国家与社会、政府与公民的理性与和谐互动关系着眼,从实现政治民主、治理民主与社会民生的有机结合着力,从执政党执政方式转变和国家治理多维价值的包容协调和均衡达成的体制机制改进完善和复合建构着手,不断完善和发展这一制度。

   注释:

   ①国务院:《信访条例》(2005),第一章第二条。

   ②薄钢:《新形势下首都信访工作的理论探索与实践思考》,北京市信访矛盾分析研究中心:《信访与社会矛盾研究》(创刊号)2010年,第41页。

   ③中央人民政府法制委员会编:《中央人民政府法令汇编》(1951年),北京:法律出版社1982年版,第23—24页。

   ④周梅燕:“中国信访的制度困境及出路”,中国选举与治理网:http://www.chinaelections.org/PrintNews.asp?News

   ⑤应星:《新中国信访制度演变》,《山东人大工作》2004年第1期,第62页。

   ⑥陈昂辉、耿艳苹:《对当前热点信访问题的冷思考——论党和政府联系人民群众“桥梁”的重构设想》,《法制与社会》2010年第7期,第143页。

   ⑦左芷津:《加强信访研究化解社会矛盾》,载张宗林主编:《首都信访创新与实践》,北京:中国民主法制出版社2011年版,第166页。

   ⑧魏金广、李建胜、刘佳:《信访制度何去何从》,中国法院网2005年1月30日:http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=148708

   ⑨肖萍、胡汝为:《信访性质辨析》,《法学杂志》2008年第4期,第66页。

   ⑩董鑫:《从信访的权利性质看制度定位》,《理论学刊》2006年第6期;李俊:《从公民权利救济角度看我国信访制度改革》,《求索》2007年第6期;周永坤:《关于信访的对话》,中国选举与治理网:http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=208544

   (11)陈红梅:《解读信访制度》,《学术界》2005年第6期,第61页。

(12)田文利:《信访制度的性质、功能、结构及原则的承接性研究》,《河北法学研究》2011年第1期,(点击此处阅读下一页)

进入 王浦劬 的专栏     进入专题: 行政信访制度   治理民主   社会民生  

本文责编:wenhongchao
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/90110.html
文章来源:《北京大学学报:哲学社会科学版》2011年06期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统