储建国:“中国模式”的政体之维——一党治理的三个阶段

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储建国  

  而且是来自基层的创新。1978年11月24日,安徽凤阳县梨园公社小岗生产队的18户农民聚集在一间小屋里,召开一个“绝密会议”,冒着生命危险签定了"包产到户"的私下契约。这个划时代的契约在全权体制的边界打开了一个小缺口,偸得了一份生产经营的自主权。这项努力得到万里的首肯,并启发邓小平发动了一场政体意义上的革命。这场革命首先让农民取得一定的生产经营自主权,然后让企业取得同样的自主权。这种自主权在所有权与经营权分开的理论支撑下获得了意识形态上的合法性。1982年宪法将这种合法性写入宪法,从而导致政体性质的变化,一党全权体制开始让位于一党威权体制,因为某种自主性经济权力(广义上的社会权力)获得了制度性的认可。

  经济权力的自主性空间一旦被打开,就几乎不可阻挡地扩展开来。几乎在推行承包制的同时,乡镇企业和个体经济从政治板块中跳跃出来,从1978-1983年的零星出击,到1984-1988年的“异军突起”,大大促进了自主性经济空间的成长。城乡自主性经济的成长离不开政府放权和松绑政策的支持,这种成长又反过来促进了这种政策,并逼迫着经济体制与政治体制之间划清边界。

  1984年,中共十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》,提出了社会主义经济是以公有制为基础的有计划的商品经济。自此以后,中国经济板块与政治板块发生了曲折的但不可逆的分离过程。1992年,邓小平提出要搞社会主义市场经济,同年召开的十四大确定中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。后来的十年里,中国政府推进了以股份制和现代企业制度为核心的国有企业改革,基本实现了经济板块与政治板块的分离,让经济的归经济,政治的归政治。

  政体外放权的第二个方面就是促进自主性社会的成长,也就是公民社会的成长。公民社会的主要内容是自治性社团,但在一党全权体制下,各种社团都是党组织的助手,是党的权力的延伸,不存在自治性的问题,民间“有组织”的力量是对全权政体的威胁。所以,自主性经济的发展并不一定带来自主性社团的同步发展。不过,由于社会流动的加快,社会事务的复杂,人们结社的动机日益强烈。对于那些纯粹非政治性的社团,譬如说校友会、同乡会、联谊会等,政府也慢慢地允许其发展,并且不干预它们的内部事务,这些社团也就获得了某种自主性。自主性社团的发展促进了1990年代中国公民社会理论的发展,这种理论认为公民社会是促进政体变革的关键领域,它首先能够确保全权式政体不可逆地转变为威权政体,其次可以从威权政体中诱导出民主政体的因素11。

  政体内放权与政体外放权是并行发生的,前者比后者更为复杂。政体内放权的最初动力是因为邓小平对毛泽东晚年个人集权印象深刻,所以,其政体内放权的想法并不比政体外放权的想法来得晚。但他清楚地知道,这种放权必须以加强党的领导,而不是以削弱党的领导为前提,其目的是要让党的领导变得更超脱一些。经过两年的深思熟虑后,他于1980年发表了《党和国家领导制度的改革》的讲话。该讲话集中反映了邓小平这个时期政体改革的思想,概括起来,有这样几个方面:(1)保障公民权利和权力;(2)落实民族区域自治制度;(3)改善人民代表大会制度;(4)加强党内监督,设立纪律检查委员会和顾问委员会;(5)实行党政分开,真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统;(6)有准备有步骤地改变党委领导下的厂长负责制、经理负责制,经过试点,逐步推广、分别实行工厂管理委员会、公司董事会、经济联合体的联合委员会领导和监督下的厂长负责制、经理负责制,还有党委领导下的校长、院长、所长负责制等等,也考虑有准备有步骤地加以改革;(7)建立企事业单位的职工代表大会或职工代表会议;(8)各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。

  这个讲话通常被视为邓小平政体改革的纲领性文件,其核心任务是要将一党全权制变为一党威权制,并防止集体威权制蜕变为个人威权制。他说,“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导”12。所以,邓小平将他的这份政体改革宣言说成是党和国家领导制度的改革,说明他比较清楚其改革的宏观含义。

  如果做进一步的理解,这个讲话有走向一党混合制的意图。一党混合制的核心含义是要有党外的自主性政治权力,当然这种自主性是相对的,是受到限制的。讲话中提到的保障公民权利在宪法上是包括结社权利的,公民通过结社的方式参与政治生活,就有了相对自主的政治权力。讲话中还提到“改善人民代表大会制度”,让人有更多的想象空间,如果人大成为竞争性的人大,它就会成为一个自主性的制度,同样会产生自主性政治权力。

  当时的邓小平改变全权体制的决心无疑是很大的。从1985年下半年到1987年上半年间,他多次指出,现在经济体制改革每前进一步,都深深感到政治体制改革的必要性,并且说“我们所有的改革最终能不能成功,还是决定于政治体制的改革”13。在他的督促下,1986年9月,中共中央成立中央政治体制改革研讨小组,开始了总体方案的酝酿和设计。1987年10月,中国共产党十二届七中全会原则同意了《政治体制改革总体设想》,决定将这一设想的基本内容写入十三大报告中。该报告提出了近期政治体制改革的主要内容:实行党政分开;进一步下放权力;改革政府工作机构;改革干部人事制度;建立社会协商对话制度;完善社会主义民主政治的若干制度;加强社会主义法制建设。这些改革措施意在打造一种带有混合色彩的一党威权制,该报告把它概括为“建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。”譬如说党政分开、下放权力意在提高效率,建立社会协商对话制度就意在增强活力。

  一党威权体制在1980年代末得到了学术界新权威主义理论的支持,这种理论将新权威主义作为现代化进程中的一种过渡性体制,其存在的意义主要是为了推进市场化进程,政府运用权威的力量把社会导入市场经济的转道14。

  十三大之后,中国政体改革进入了有规划、有步骤的过程,呈现出良好的发展势头,但不久之后发生的苏联东欧事件和“六四”事件打断了这一进程。在此之后,政体改革的步伐放缓,思路有了调整,有人称中国政治体制改革由“攻坚战”进入了“外围战”15。

  政体改革外围战的主要内容是:(1)推进市场经济改革,夯实政治与经济的边界;(2)进一步宽容公民社会的发展,壮大社会自治的空间;(4)进行政府职能和机构的改革,减少行政和政治干预;(5)加强法治建设,增加社会和政治的有序度。

  以前攻坚战的一些内容被暂停或被改变,譬如说,不再提党政分开,转而强调党委领导,不再提权力下放,转而强调中央权威,不再提社会协商对话制度,转而强调党对社会团体的领导。不过,攻坚战中的集体领导制度得到了强化和发展。外围战的实际效果是加强了一党威权制的纯粹性,而抑制了其萌芽状态的混合性。

  

  三、 一党混合制

  

  经过十几年的外围战,中国政体发展的外部条件比以前更加成熟,但政体中心领域积累下来的问题日益凸现出来。纯粹的一党威权制就是纯粹的少数精英的治理体制,它不可避免地对多数平民起一种排斥作用。当改革不是帕雷托改进,而是一种准零和博奕时,威权体制下的平民就所受到的不公正对待就更容易转化为民怨。

  对于这些民怨,一党威权体制没能供给有效的表达和应对机制,民情上达存在严重的障碍。1990年代以来,民众上访、集会的次数越来越多,规模越来越大,烈度越来越高,让现有的政体不堪重负。

  面对这种越来越强烈的平民主义诉求,政治体制必须通过自我更新才能有效地加以应对。历史上比较有效的应对就是通过精英层与平民层的对抗与妥协,形成了允许平民有限参与的政治体制。罗马共和国就是通过贵族与平民的斗争,形成了混合政体,运用保民官、公民大会等机构来容纳平民诉求。威尼斯共和国一方面通过扩大议事会的候选人规模来扩大政治精英层的队伍,同时保持决策的质量,另一方面,通过一种竞争性选拔机制,让平民阶层有机会成为官僚队伍中的一员。英国的君主制也是通过将第三等级纳入议会,从而增加了平民诉求的份量,将绝对君主制变为混合君主制。当然,成功的纳入平民参与是一种渐进的、有控制的过程,不是突然之间就放开参与的门阀,否则就可能导致谁也控制不了的民粹主义。

  要吸收平民参与的同时,要考虑发挥而不是挫伤精英的积极性,因为他们是引导政治和社会向前发展的决定性因素。无论是古代的罗马、中世纪的威尼斯、近代的英国、现代的美国,还是唐朝的中国,其繁荣昌盛的一个重要因素是凝聚起了一个稳定的、优秀的精英群体,让他们在政体中发挥举足轻重的作用。在某种意义上,这个群体是混合政体中最核心的因素。

  中国共产党要打造适合当今中国国情的过渡期混合政体,需要在吸引中西智慧的基础上,认真总结前半个世纪的政体经验,要有目标、有规划、有步骤地进行。中国共产党自己的政治经验已经非常丰富,毛泽东的平民主义智慧和邓小平的精英主义智慧可以组合为中国式混合政体的智慧,抗日战争时期的“三三制”混合政体实践,十三大报告中带混合色彩的政改规划可以成为中国式混合政体的经验源泉。

  经过1990年代的外围战后,中国共产党的政体建设已经在悄悄地向中心进发,而且是向着混合政体的方向进发。在某种程度上,这个进发过程也是外围战所带来的必然结果。经过十多年的政体外围发展,中国的经济已经变成了混合经济,其中的公有经济在性质上仍占主导地位,但在数量上已经被私有经济迎头赶上。中国宪法也从不允许私有经济发展,到允许私有经济发展,再到鼓励私有经济发展,这种变化具有飞跃性的意义。2003年,中共十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出,要大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式。这是中国共产党第一次用正式文件的形式对混合经济加以界定和肯定,实际上是也是肯定了中国式混合政体的经济基础。

  伴随着混合经济的发展,混合社会也发展起来。混合社会的发展以阶层分化为主要内容。这种分化受到了学界的广泛关注。敏感的作家如梁晓声以文学记实的笔法描述了各个阶层天壤之别的生活状态,孟繁华则以文化叙事的方式比较了不同阶层的文化特征16。政治学者李景鹏、朱光磊等较早地关注了中国社会利益分化和阶层分化17。 影响较大的是中国社会科学院“当代中国社会变迁研究课题组”研究并撰写的《当代中国社会各阶层研究报告》,该报告当中国社会划分为十大阶层:国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务业员工阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层和城乡无业、失业、半失业者阶层,并将这些阶层交叉归入五大社会等级:上层、中上层、中中层、中下层和底层18。

  从过去铁板一块的工人阶级利益到工人、农民、干部、知识分子之间的利益差异,再到更加复杂的阶层分化,可以见证中国社会结构已经发生了某种根本性的变化。政体是生长于社会之中的,它不能坐视这种变化而无动于衷。

  变化还是有了。2002年,中共十六大报告确认:“在社会变革中出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层,都是中国特色社会主义事业的建设者”19。2003年,中共中央根据这一精神提出了宪法修正案,确认了这些建设者的宪法地位。

  如同抗日战争时期将民族资产阶级纳入到政体中来,现在的中国共产党也将新兴的富裕阶层纳入到政体中来。抗日战争时期的“纳入”有具体的制度创新,也就是“三三制”这种混合形式,现在的“纳入”还只是一种意识形态上的宣示,目前还没有重大的制度创新相伴随,但肯定会有制度创新,否则,这种“纳入”是没什么实质意义的。

  一种自然而合理的推断是:与混合经济、混合社会相适应的政体应该是混合政体。要在一个阶层快速分化的社会维持政治稳定,或者如十六大报告所言,要“把一切积极因素充分调动和凝聚起来”,就得有一种体制能够让这些阶层的声音都能有效地进入政治过程,(点击此处阅读下一页)

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