姚洋:中性政府与国家政治精英的选拔

选择字号:   本文共阅读 688 次 更新时间:2015-06-04 16:31:48

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姚洋 (进入专栏)  
但这需要一个具有一定财力的中央政府的支持,否则地方官员就可能因为财大气粗而抗拒中央的调遣。中央和地方的关系,是困扰中国这样一个大一统的大国几千年的问题,在单一制不可改变的前提下,目前这种“政治集权+财政收入相对集权+财政支出分权”的模式是经过多年摸索形成的解决这个问题的一个比较有效的办法。

   选拔体制的发展前景

   如前所述,中国的选拔体制代替了民主制度下选拔和监督官员的作用,那么,其效果如何呢?它是否能够选拔出优秀的人才呢?从报纸杂志披露的情况来看,买官鬻官的现象是比较普遍的;口耳相传的消息也告诉我们,关系是决定一个官员能否得到升迁的关键因素。但是,优秀的官员仍然可能得到提拔,原因有二:第一,一个中性的中央政府希望提拔有能力的官员,因为它自身十分关注国家的发展前景,需要有能力的官员来管理经济和社会;第二,如果每个下级官员都到上级那里送礼、跑关系,那么,每个人就或多或少地回到同一起点上。在短期内,那些能够出很高价格的人可能更容易胜出,但在长期,这只会起到抬高价格的作用。

   尽管衡量官员的能力是一个棘手的问题,但一个官员发展经济的能力是比较容易衡量的,而且,在目前情况下,这也是上级政府最看重的能力。虽然“唯GDP论”受到官方和大众媒体的一致批判,但在实践中,GDP仍然是政府追求的主要目标。比如,中央政府本来给2014年设定的增长目标是7%,但这是打了余量的,实际的目标可能是7.5%,所以,当上半年增长速度低于7.5%之后,李克强总理明确表示要力保全年实现7.5%的增长率。地方政府追求GDP,一个直接动机是增加税收,另外,这也是多任务下的必然选择。学过博弈论的人都知道,当一个代理人面临多个代理任务的时候,总是会把更多的精力放到最容易度量的任务上。一个地方主官面临上级交代的许多任务,但是,没有一个任务——除了那些一票否决的任务,如过去的计划生育、现在的重大环境和生产事故——能够像GDP那样精确度量,所以,他关注GDP增长是理所当然的,上级即使把提拔标准搞得无比精巧也是枉然。

以发展经济来度量官员的能力,经济学家发现,能力更高的官员更可能得到提拔。李洪彬和周黎安于2005年发表在《公共经济学杂志》上的文章,是这方面开先河的工作。他们以省级领导人为研究对象,发现他们的升迁概率和他们领导的省的经济增长率具有较高的相关性。这篇文章发表之后在学术界引起很大的反响,一些学者的研究得到了类似的结论,但是,另一些学者、特别是政治学者也提出了挑战,认为政治关联才是官员升迁的决定性因素。然而,如何度量政治关联是一个棘手的问题。派系是一个自然的选择,但是,如何定义派系却是一个更困难的事情。在同一时间、同一单位工作过也可以作为政治关联的度量工具,目前披露的周永康案似乎也证实了这一点。然而,即使发现这样定义的政治关联对一个官员的升迁起作用,我们也不能排除竞争性假说,即官员的能力也起作用,因为,一个上级领导在不同的时间、不同的工作单位和许许多多的下级共事过,为什么只有其中的某些下级最后得到提拔?难道不是因为他们比其他人更有能力吗?

     李洪彬和周黎安的研究的真正缺点可能在于两个方面。第一,他们使用的省级领导人样本。省级领导人的升迁具有很强的规律性,即升迁都发生在沿海发达省市,事实上,如果把进入中央政治局也算作升迁的话,沿海发达省市书记的升迁概率几乎是百分之百。李洪彬和周黎安所使用的样本只包括2005年之前的年份,而在这段时间里,沿海省市的增长速度高于其他省份。金融危机之后,内陆省份的增长速度高于沿海省市,如果把这些年份加入到样本当中,李洪彬和周黎安的结论恐怕就不成立了;第二,用一个地方的增长率直接代表地方主官的能力也是不合适的。高能力的官员可以提高经济增长率,但是,高增长率不一定就是官员作用的结果,其他许多因素——包括地区本身的特征和不可预见的冲击——都可能导致增长率的变化。控制地区和时间固定效应,以及进行官员间的相对比较都可以在一定程度上处理这个问题,但是,它们不可能控制那些不可预见的冲击。比如,由于战略考虑,一个大企业决定在一个省投资,可以显著地提高这个省的经济增长率,但这和这个省主要官员的能力没有关系。比如,富士康投资河南,开工当年就让河南的出口翻了一番,但富士康的投资可能完全是因为它在全国的战略布局调整。

   我的博士生张牧扬在博士学习期间收集了1994~2010年25个省地级市的市长和书记的信息,利用这个数据集,我们发表在2013年第1期《经济研究》上的文章估计了市级领导人发展地方经济的能力,并考察了这个能力对他们升迁机会的影响。我们的一个创新是利用领导人的调动构造了一个连通样本,从而得以用劳动经济学里雇员--雇主匹配数据的方法估计领导人的相对能力。我们发现,市级领导人之间存在显著的能力差异,而且,他们的能力对他们的升迁具有显著的解释能力——样本中最高能力的领导人比最低能力的领导人的升迁概率高30多个百分点。我们和国家发展研究院的一位青年教师的另外一个项目考察了能力和激励之间的关系。政治学里的一个经典问题是:对于民主制度而言,是选择有能力的领导人更重要、还是给予他们正确的激励更重要?利用我们前一篇文章的方法,我们可以获得市级领导人的能力,同时,利用选拔制度中严格的年龄限制(56岁以上的地级市官员不能升任省级领导)和党代会周期,我们可以度量市级领导人面临的激励。我们的初步结果显示,能力和激励对于市级领导人发展地方经济的动力都是重要的,但是,能力越高,激励越不重要。选拔体制能够提拔能力更高的官员,在一定程度降低了对激励的要求,从而在一定程度上也避免了激励可能产生的负面作用。

   总之,尽管政治关联乃至卖官鬻官都可能是决定一个官员是否能够得到升迁的因素,但不能因此而否定个人能力在决定官员升迁中的作用。必须意识到的是,政治关联在任何国家、任何政体都是起作用的;即使是在一个像美国这样的民主国家,也会出现政治的家族化倾向——如果希拉里·克林顿赢得2016年的总统大选,则从1988年到2020年的22年间,美国的总统排名将是:布什、克林顿、布什、奥巴马、克林顿。事实上,中国的情形可能比其他发展中国家要好得多。在其他发展中国家,由于没有经过社会革命的洗礼,旧的社会结构得以保存,因此很难避免政治的家族化。20世纪的中国革命虽然残酷,学者们也可以继续去争论革命的必要性,但是,有一点是没有人会否认的,即革命比较彻底地打破了中国旧的社会结构。尽管这些破坏的结果未必都是好的,但是,由此造就的社会平等却为改革开放之后的经济增长奠定了强有力的社会基础,特别的,它让中央政府不用忌惮强势集团的挑战,从而更可能成为一个中性政府。

   另一方面,本届中央政府开始强力惩治腐败,买官鬻官现象可能会较少。腐败是社会的毒瘤,根除腐败能够保证社会的健康。然而,中国经验给学者们提出的挑战是:既然官员的腐败如此普遍、如此猖狂,为什么中国还能够保持如此高的经济增长速度?原因可能很多,但其中之一可能和选拔体制有关。选拔体制可能没有起到监督官员的作用,因而才有这么多的腐败,但是,它能够把有能力的人提拔到关键性的领导岗位上,让他们在腐败的同时也为社会做有益的事情。一个例子是刘志军。他是最腐败的官员之一,但是,中国高铁能够发展到今天的模样,和他在铁道部的领导分不开。腐败是发展中国家的顽疾,发展中国家要想取得经济进步,可能就要学会带病成长,中国的选拔制度为此提供了一个可能的方式。

   结语

   中国的选拔体制是对中国几千年贤能体制的继承。从隋代开始,科举就成为选拔官员的方式,选贤任能是这个制度的核心价值。当代的选拔体制在“选贤”方面做得不好,但在“任能”方面却做得比较好。尽管这个体制存在许多问题,但是,在民主制度陷入民粹主义泥潭之际,它为民主制度提供的启示就显得尤为重要。肯尼迪在就职演讲里敢于对美国人说:“不要问你的国家能为你做什么,要问你能为你的国家做什么。”今天,哪个西方国家领导人敢说这样的话?卢森堡前首相容克的话准确地描述了西方国家领导人的心情:“我们都知道该做什么,但是,一旦我们做了,我们就不知道下次该如何当选。”发达国家的领导人如此惧怕民众,一方面展现了民主的成就,另一方面也显示了民主的不幸:在一个发达的民主社会里,当选与否可能和一个候选人的个人成就没有多大关系,而更多的是和他代表什么有关,这样,领导人完全沦为“民意”的代表,而丧失了采取主动行动的能力。奥巴马因为“改变”的口号当选美国总统,本来有机会成为富兰克林·罗斯福一样的总统,但现在看来要成为二战以来美国最差的总统了。尽管其中的原因很多,但奥巴马有限的个人能力可能要负大部分责任。相比之下,中国的高级官员具有丰富的从基层到高层的管理阅历,这有利于提高他们的自信心,敢于做出不那么民粹的决策。比如,大家都说中国政府的财政收入过高,中国社科院计算的宽口径政府收入——包括预算内和预算外收入以及社保收入——已经超过GDP的40%,但是,没有多少人关心政府支出。真实情况是,政府预算内收入的40%是用于投资的(预算外收入的支出没有统计,但就土地收入而言,大部分恐怕也用于基础设施投资了),如此高的储蓄率,国际上罕见。另一方面,就社保支出占GDP的比重而言,中国已经排在世界第60位,超出我国人均收入世界排名30位。从这里可以看到,中国政府既能够和民粹主义诉求保持距离(敢于把大把的钱用于投资),也没有忘记改善民众的福利(从2006年之后大幅度提高社保支出)。

在结束本文的时候,我想再强调一次,选拔体制不是一个完美体制,也不太可能成为中国的终极体制,但是,它的精髓可以给民主制度的改造和再设计提供有益的指导。也许,读者读了下面两位印度裔学者对中国和印度政府的对比后就更能体会上述判断的意义:

   值得记住的是,中国和印度在经济表现方面的差异不在于这两个国家拥抱市场的程度,因为它们都已经这样做了;毋宁说,差异来自于中国的党国体制,作为一个经济组织,比印度的国家组织更加主动、更加贤能,也具有更好的人力资本。在坚实的基础上重建印度国家组织不仅关系到印度将有什么样的未来,而且关系到它是否有未来。

   ——DeveshKapur和ArvindSubramanian,BusinessStandard,2013年9月6日

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文章来源:《文化纵横》2015年6月号

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学友讨论

联邦长运 2015-06-04 21:37:28

  这话不正确,应当说中国传统的科举制度强调的机会平等,以及社会无印度的种姓制度也就是现代性要强于印度,才使中国经济在粗放中发展,真正民主转型后,党政分开,经济技术才会向高精尖方向发展。

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