任剑涛:现代化国家治理体系的建构:基于近期顶层设计的评述

选择字号:   本文共阅读 3091 次 更新时间:2015-05-27 22:41:59

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任剑涛 (进入专栏)  
其次是一种法律统一,最后才是一种治理统一。在政治上有机统一此三者是相对容易的。因为政治的统一主要是一种原则性的统一,给定一个政治原则,表述为统一的政治规定,在一定政治处境中的人们就必须接受。在法律上统一此三者,也是较为容易的事情。因为法律的统一主要是法条的统一,尽管有法条上和司法上的逻辑性、明快性与有效性要求,但法条的原则性表述方式可以容有司法实践上处理的矛盾空间。最难的是治理过程中三者的有机统一。因为实际的治理举措,必须处置涉入治理的诸要素的主次、先后、轻重、缓急问题,分散化的人民诉求、政治化的政党意志与司法的个案化审裁之间,就不是那么容易统一起来的。如果说这些落在具体事务上面的统一艰难性已经不是那么容易解决的问题,但它们主要还是在提升现代化国家治理能力的过程中逐步解决的话,在现代化国家治理体系建构的过程中,处置三者的交错性关系,就有一个将其各自安顿在现代化位置上,并设计现代化的交互结构的问题了。这是落实现代化国家治理体系设计的基础性问题。

   首先,落实现代化国家治理体系的设计,首当其冲的是促使执政党落实法治化政党的地位。因此,建构中国现代化国家治理体系,必须高度重视政党改革。

   这方面的改革,展现在两个重大事务上:一是政党、人民与法律关系的理顺;二是政党运行机制与法治化的国家治理机制的吻合。就前者言,“党领导人民制定宪法和法律,党领导人民执行宪法和法律,党自身必须在宪法和法律范围内活动,真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”[13](P142)这是对国家治理体系中各方权属关系的厘定。就后者论,“坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,坚持依法治国基本方略和依法执政基本方式,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作”[14](P142)。这是对国家治理体系中主导方的执政党如何依法行使领导权重大事务的厘定。这两个厘定,引导着由强烈的政党忧患意识促成的政党改革愿望。“党的先进性和党的执政地位都不是一劳永逸、一成不变的,过去先进不等于现在先进,现在先进不等于永远先进;过去拥有不等于现在拥有,现在拥有不等于永远拥有。”[15](P367)由此便能理解,执政党的群众路线教育、反“四风”活动等所蕴含的国家治道变革指向。

   其次,由于执政党确定了从政治地治国向法治地治国的转变路径,因此,必须强调人民代表大会制度改革的极端重要性。在中国,人民代表大会是国家权力机关,代表人民行使立法权力,监督“一府两院”的运作。在某种意义上讲,人大具备合理结构与发挥有效功能,构成中国国家治理体系是否落实在现代化平台上的基本判准。必须承认,人大在发挥现代化治理功能的同时,存在诸多需要改进的地方。人大的改革,主要面临两个棘手的问题:一是自身的结构化改善,二是制定良法、促成良制的任务的落实。就前者言,改革的导向是,“我们必须坚持国家一切权力属于人民,坚持人民主体地位,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。要扩大人民民主,健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,从各层次各领域扩大公民有序政治参与,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”[16]这是对人民代表大会在现代化国家治理体系中结构要素的确认,也是对现代化国家治理体系的人民主权、民主治理原则的接纳。就后者论,“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责,维护国家法制统一、尊严、权威,加强对‘一府两院’执法、司法工作的监督,确保法律法规得到有效实施,确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。地方人大及其常委会要依法保证宪法法律、行政法规和上级人大及其常委会决议在本行政区域内得到遵守和执行。要加强党纪监督、行政监察、审计监督、司法监督和国家机关内部各种形式的纪律监督”[17]。这是对现代化国家治理体系中立法机构的运行职能的现代确定。

   再次,由于中国社会的高度复杂性,任何寻求良政善治的国家治理体系,都必须高度重视社会各界的政治协商。在现代化国家治理体系中,中国人民政治协商会议完全可以发挥更为重要的作用。不过也需要承认,政治协商会议的政治功能,一定程度上被政协会议的事务协商所冲淡。因此,围绕现代化国家治理体系建构的目标,激活政协会议的“政治”协商功能,便是有效聚集中国现代化国家治理资源的一个重要途径。政协的改革,就此提上日程。这一改革的重要事务,大致呈现为:其一,有效激活政协的国家治理功能;其二,真正聚集社会各个领域中有利于国家现代化治理的政治资源。就前者看,“做好人民政协工作,必须坚持大团结大联合。大团结大联合是统一战线的本质要求,是人民政协组织的重要特征。人民政协要坚持在热爱中华人民共和国、拥护中国共产党的领导、拥护社会主义事业、共同致力于实现中华民族伟大复兴的政治基础上,最大限度调动一切积极因素,团结一切可以团结的人,汇聚起共襄伟业的强大力量”[18]。这是对政协在现代化国家治理体系中的地位与作用的基本规定。就后者言,“做好人民政协工作,必须坚持发扬社会主义民主。人民民主是社会主义的生命。人民政协是人民民主的重要形式。人民政协要适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求,坚持改革创新精神,推进人民政协理论创新、制度创新、工作创新,丰富民主形式,畅通民主渠道,有效组织各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士共商国是,推动实现广泛有效的人民民主”[19]。这是对政协在现代化国家治理体系中发挥民主治理推动作用的确认。

   最后,由于现代化国家治理体系确凿无疑的是法治化的治理体系,因此,将国家治理体系扎实地落定在现代法治的平台上,就成为中国是不是真正建构起了现代化国家治理体系的标志。

   围绕法治化的国家治理体系建构目标,对中国现行的国家治理模式进行全方位改革,便成为一项主题先行的重大事务。促使中国走上法治化的国家治理轨道,需要首先确立法治化国家治理体系的基本框架。“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。这就是,在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。”[20]同时,需要在法治化治国体系的落实上,真正凸显宪法在治国理政中的核心地位,提高民主立法质量,确立制度化、规范化、程序化的法治机制,坚持依法行政,强化对行政权力的制约和监督,保证公正司法,提高司法公信力,建构法治文化,优化法治队伍,从而保证现代化的国家治理体系完全落定在法治化的平台上。

   由上述可见,中国现代化的国家治理体系的顶层设计已展现轮廓。但是,要实现中国的现代化国家治理,还需要对国家现有治理模式进行全方位的改革。这正是全面深化改革的决定与现代化国家治理体系建构内在相关性的体现。这是两个互相影响、互相制约的变迁进程,也正是四次会议凸显的不同指向之间高度互补关系的显现。现代化国家治理体系设计的实施,是一个牵一发而动全身的浩大的社会系统工程,需要时间、资源、耐心和智慧。

  

   四、在比较治理视野中

   中国的现代化国家治理体系,在具体结构与运行上一定具有中国特色。但现代化还有一个相对确定的框架结构和运行方式,因此,建构中国的现代化国家治理体系,还需要从超出国家范围的比较视野,借鉴其他国家的治理经验,吸取相应过程的治理教训。

   对于“现代化国家治理体系”,在“国家”治理体系的落点上,它当然是指向基于国情的特殊性;但在“现代化”前置规定性上讲,它既有国家个性,也有国家间的共性;在“治理体系”的含义上,它自然包含有走出传统统治形态、进入多元与民主共治状态的共同含义。现代国家治理,核心的指向是政府与社会相互尊重的治理互动,关键的问题是处理好公共部门与私营部门之间的平衡关系。[21](P1)这样的治理模式,既是古典传统意义上的国家无法建立起来的,也是现代社会长期没有建构成功的治理形式。从全世界范围看,古典传统意义上的国家治理,基本上是建立在暴力征服基础上的国家权力单方面整治社会。在世界现代化进程的很长时间内,国家治理的流行模式也是政府单方面施加给社会以法律和行政管理意志。只是在第二次世界大战以后,随着政府失效与市场失灵问题的渐次显现,人们才发现,国家与社会的治理互动、公共部门与私营部门的动态平衡,最有利于一个国家实现良政善治的目标。从国家权力治理的特定角度看,正是由于现代国家确立的规制、福利与发展的治理使命,呈现出无以治理或治理失败的结局,复加福利国家频频显现的危机,促使国家权力纡尊降贵,与社会展开治理互动,才造就了现代化国家治理的当下局面。[22](P9)因此,仅就“现代化国家治理体系”这一复合性概念的内涵而言,乃是一个切中现代国家演进的重大命题,即借由国家如何可以有效治理而呈现出来的治国命题。一方面,这证明现代化国家治理体系不是一成不变的,而是与时俱进的复杂体系。另一方面,证明了现代化国家治理体系是不断纳入互动因素而建立起来的治理机制。就前者言,一个现代化的国家治理体系,必须是抱持演进性态度才能建立起来的;就后者论,一个现代化的国家治理体系,必须是吸纳性的治理机制,而不能是排斥性的治理机制。现代化的国家治理模式既然是演进性、吸纳性的体系,那么,现代化的国家治理体系也就必然具有同样的特征。这样的国家治理体系,既包含先期进入现代化治理行列的国家为后起的、力图进入现代化治理行列国家起示范作用的指标,也包含现代化国家治理不断充实的演进性内涵。由这两者呈现出来的现代化国家治理体系,便有了一个相对公认的基本指标。当下中国对现代化国家治理体系的顶层设计,有必要承接这些基本指标,否则,就会陷入凸显国家特色有余而呈现现代化特质不足的尴尬状态。事实上,中国对现代化国家治理体系的设计,已经承接了现代化国家治理体系的基本指标。

   参照现代化国家治理的指标体系,有助于刻画现代化国家治理体系的基本轮廓。由于国际社会提供的治理评估体系多而繁复,这里仅选取世界银行制定的三个评估体系,以呈现现代化国家治理体系的基本指标,以及这些指标背后预设的国家治理体系的基本框架。

第一,世界银行提供的治理指标体系,分为世界治理指标、国家政策与制度评估指标以及治理与反腐败诊断调查指标。由于这类评估的指标体系是与具体的评估操作联系在一起的,因此实际指向的是一个国家的治理能力。为了突出其中关系到国家治理体系的内涵,一则需要将具体的评估技术操作安排暂时隐匿,二则需要将三者叠合起来,才可望归纳出一个现代化国家治理体系的大致状态。世界银行制定的“世界治理指标”体系,围绕六个主题:“(1)言论和问责(VA):一个国家的公民能够在多大程度上有参与选择他们的政府、表达意见的自由,结社自由,以及传媒的自由。(2)政治稳定和杜绝暴力/恐怖主义(Ⅳ):政府被违宪或暴力手段,包括恐怖主义破坏的可能性。(3)政府效能(GE):公共服务的质量,提供社会服务的能力及其独立于政治压力的程度,政策制定的质量。(4)监管质量(RQ):政府是否有能力提供健全的政策和法规,促进私有部门的发展。(5)法治(RL):代理者在多大程度上对于社会规则有信心并遵守包括合同的执行和财产权利,警察和法院,以及犯罪和暴力行为的可能性。(6)控制腐败(CC):公共权力在多大程度上被行使为谋取私利,包括各种大小形式的腐败行为,以及精英和私有利益占有国家利益。”[23](P122) (点击此处阅读下一页)

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