刘尚希:正确认识“土地财政”

选择字号:   本文共阅读 1768 次 更新时间:2015-05-03 23:10:14

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刘尚希 (进入专栏)  
显然属于牵强附会。
  在现行土地制度下,每年仍然会有相当规模的土地出让收入,这是国有土地的市场化配置方式带来的。决定地方土地出让收入规模及其增长变化取决于两个因素:一是土地市场需求,二是可供土地规模。可供土地规模又与土地空间规划、城镇化程度、征地制度等联系在一起。在这两大因素中,市场需求的短期性作用更大。这与经济状况,尤其是房地产市场更紧密地联系在一起。当前,地方土地出让收入快速下降,即是经济增速趋缓,市场需求减弱而导致的。2008年国际金融危机冲击,土地出让收入急剧下滑;当前经济增速放缓,土地出让收入降幅明显,这表明土地收入的增长变化更多地与经济相关联,而不是中央财政的集中度。

  
  五、完善“土地财政”的制度安排,是当前发展转型面临的重大改革任务
  按照十八届三中全会精神,当前开展土地制度改革试点,缩小征地范围,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。随着土地制度改革的全面推开,国有土地的增量减少,其出让收入也会随之变化。与此相应,集体土地的出让扩大,集体土地出让收入增加,政府需要用于补偿性的那一块支出也就会相应地减少。这意味着地方“土地财政”将会发生重大的结构性转换,同时也会产生更复杂的治理问题。
  前几年,政府的土地出让收入使用是三七开,70%是用于农民补偿、拆迁补偿、土地出让前期开发整理等方面,30%是净收入;而现在变成了二八开,用于补偿的份额提高了10个百分点,土地净收入只有20%。这说明政府承担的征地拆迁补偿、出让前期开发整理等成本越来越高,让集体经营性建设用地直接入市,则可相应化解这方面的压力。国有土地和集体土地都以市场方式来配置,既可以缓解越来越尖锐的利益矛盾,也可为经济社会建设,尤其是城镇化的健康发展探索一种新的方式。国有、集体土地都是公共土地,其在利益上的公共性程度有差异,但一旦纳入城镇化之中,其用途上的公共性程度则无差别。这面临公共性与市场化及其利益分配的复合治理问题。从这个角度来观察,“土地财政”问题依然存在,而且更为复杂。
  当然,同时也要看到,特别在是当前地方债务存量规模较大,还本付息的资金来源收紧,而土地的金融杠杆效应下降,经济增速放慢,多重因素叠加在一起,地方财政压力与日俱增,要高度警惕区域性风险的扩散。要以改革的办法来强化地方财政风险管理,避免系统性风险的发生,防止财政风险给经济风险雪上加霜。根本的办法是鼓励创业、创新,优化结构,增强地方经济增长后劲,扩大税源,财政与经济形成良性循环,只有这样,才能避免发生危机。而“土地财政”在其中如何发挥作用,则是当前需要探讨的一个重大课题。

  
  (作者为财政部财政科学研究所所长兼书记)

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