翟志勇:国家主席、元首制与宪法危机

选择字号:   本文共阅读 1496 次 更新时间:2015-04-11 00:13:40

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翟志勇  
未来中国“最高国家权力机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间,中央人民政府为行使国家政权的最高机关”。按照这条规定的法律逻辑,中央人民政府未来将成为全国人民代表大会的常设机关,并且仍然是个超级国家权力机关。但“五四宪法”制定时,从一开始就没有采取这个方案,而是在全国人民代表大会下设立常务委员会,中央人民政府委员会降格为国务院,仅仅作为最高国家行政机关,最高人民法院和最高人民检察院由原来中央人民政府下设机关变为与国务院平行的机关。这种相对分权的政权组织结构带来一些问题,例如如何安放原来“四位一体”的毛泽东主席?谁是国家元首?由此引出了“五四宪法”中独特的国家主席制度。“五四宪法”制定时,一个无可撼动的基本制度是《共同纲领》所确认的人民代表大会制,[13]当全国人民代表大会成为最高国家权力机关时,设立国家主席就会遇到两个困难:第一,国家主席是否是国家元首,即国家主席的宪法地位问题;第二,国家主席是虚职还是实职。这两个困难都涉及到国家主席与全国人民代表大会以及国务院之间的关系问题,但究其本质,则涉及到从革命领袖向国家元首的转型问题,也就是革命领袖的宪法化问题,这个问题是所有国家革命建国之后,宪制安排中的首要问题。

   毛泽东带领陈伯达、胡乔木、田家英等在杭州起草的“五四宪法”草案初稿中虽然设立了国家主席并规定了广泛的权力,但并没有明确规定国家主席是国家元首。[14]后来在全国政协宪法草案座谈会上,这个问题被提出来,因此修正的宪法草案增加规定:“中华人民共和国主席是国家的元首。”[15]田家英对此有一段解释:

   关于元首,前苏联和新民主国家有两种情况:一是国家最高权力机关的主席团或常委会来执行,斯大林称之为集体总统制;另一是单一元首制,但采取单一元首形式,不能是由个人决定的,而是由全国人民代表大会或常委会来决定的,捷克、德国都是。苏联是采用前一种制度,我们所以采用单一元首的形式,是照顾到建国以来的传统,毛主席说:有这样一个单一制的元首,可以成为两个机关的缓冲机关,把事情办得更好些。[16]

   在1954年6月8日宪法起草委员会第六次全体会议上,这一新的规定又引发热烈讨论,李维汉认为:“我们国家的最高权力机关是全国人民代表大会,如果再写上元首,就会把我们国家的制度打了一个洞”。邓小平认为:“从体制上讲,有‘中华人民共和国主席是国家的元首’这一条是好一些的。但有了这一条,伤害了整个宪法的精神,恐怕还是不写好”。李济深建议把“国家的元首”改为“国家的最高代表”,但刘少奇认为“全国人民代表大会的代表就是国家的最高代表。如果再把主席也说成是国家的最高代表,那就会对立起来了。”钱端升认为如果规定主席是国家元首,“就会同全国人民代表大会和国务院发生冲突了”。刘少奇最后说“中共中央对于各种修改意见都考虑过,最后认为还是取消比较好。”[17]宪法草案最终稿提交全国人民代表大会审议通过时,刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指明:“适应我国的实际情况,并根据中华人民共和国成立以来建设最高国家权力机关的经验,我们的国家元首职权由全国人民代表大会所选出的全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席结合起来行使。我们的国家元首是集体的国家元首。同时,不论常务委员会或中华人民共和国主席,都没有超越全国人民代表大会的权力。”

   按照刘少奇的这种解释思路,当时完全可以设立全国人民代表大会常务委员会主席,并作为国家元首,这从法理上解释更为通顺。在宪法起草小组召开的第九次会议上就有这样的建议:

   国家主席应兼任全国人大议长,并提出了具体的理由:一是主席是国家元首,应兼任议长;符合民主集中制的精神;提高这个崇高名义的实际职权;符合我国历史情况和人民的愿望;……建议在全国人民代表大会常务委员会设主席团,主席即任常务委员会主席兼国防委员会主席,最高国务会议可以不设立,这样既符合民主集中制原则,同时与‘立法权与行政权的统一’相协调。另外一种意见认为,可以不设国家主席,全国人民代表大会设主席团,主席团的主席就是国家主席。[18]

   但不知为什么,这样的建议并未被采纳。

   国家主席是否是国家元首,除了宪法文本是否明确规定外,还要看国家主席究竟有哪些职权。根据“五四宪法”第27条、第40至43条的规定,国家主席享有四类职权:第一,向全国人民代表大会提名国务院总理人选、国防委员会副主席和委员的人选,全国人大根据主席的提名做出决定,这是一项实质性的人事权;第二,依据全国人民代表大会或其常务委员会的决定,行使发布权、任免权、派遣和召回权、批准权等,从理论上讲,决定一旦做出,国家主席必须履行后续职责,不能否定决议。关于这项职权,毛泽东的解释是:“主席相当于小半个伏罗希洛夫,小半个就是不到半个。常务委员会对所有的事都要议,议好了交主席发布,不是小半个吗?”[19]事实上只有这项职权才是刘少奇所说的“集体的国家元首”的体现;第三,统率全国武装力量,担任国防委员会主席。这里需要特别注意,统帅全国武装力量的主体是国家主席,而非国防委员会,国家主席一人就可以直接统帅武装力量,这绝对是一项实权。而在1949年体制下,统帅全国武装力量的主体是人民革命军事委员会,委员会下设主席;第四,召集最高国务会议,表面上看最高国务会议“议而不决”,但实际上如下文将要讨论的,最高国务会议是整个国家主席制度的枢机,是一项专属于国家主席个人的权力机制。

   从上述国家主席的四类职权来看,国家主席绝不像刘少奇所言,“有点虚君共和的味道”,[20]国家主席一点都不“虚”,而是手握实权。如果再考虑“五四宪法”第41条规定:“中华人民共和国主席对外代表中华人民共和国,接受外国使节。”那么国家主席不仅是事实上的国家元首,而且是掌握重大权力的国家元首。对于宪法设立国家主席的目的,毛泽东在宪法起草委员会第一次会议上有个解释:“我们中国是一个大国,叠床架屋地设个主席,目的是为着使国家更加安全。有议长,有总理,又有主席,就更安全些,不至于三个地方同时都出毛病。如果全国人民代表大会出了毛病,那毫无办法,只好等四年再说。设主席,在国务院与全国人大常务委员会之间有个缓冲作用。”[21]毛泽东并没有详细解释国家主席如何能够“使国家更加安全”,也没有解释为什么国家主席能够起到“缓冲作用”,结合当时的时局以及制宪期间的讨论,可以做如下分析。

   国家安全涉及到内外两个方面,就对外方面而言,当时新中国与美国和我国台湾地区仍处于军事对峙状态,战争随时有可能发生。在主持宪法起草委员会第七次会议时,面对何香凝对中央不够集权无法应对紧急关头的担忧时,毛泽东说:“如果敌人打来了,我们的军队当然立即打,‘兵来将挡,水来土掩’。不是等到宣布了战争状态再开枪,而是先‘打’后‘布’。……中华人民共和国主席可以立即指挥军队。……讨论也不要讨论。”[22]这正是国家主席统帅全国武装力量的具体体现。在“五四宪法”通过后的第8天,1954年9月28日中共中央政治局恢复设立中共中央军事委员会,担负整个军事工作的领导,毛泽东任主席,是全军统帅,彭德怀主持日常工作。军委决定的事项,凡需经国务院批准,或需用行政名义下达的,由国防部长(彭德怀时任部长)签署,国防部事实上成为中共中央军事委员会对外的名义。而国防委员会则为“咨询机关性质”和“统一战线性质的组织”,与中共中央军事委员会由中共高级将领组成不同,国防委员会的组成人员中有大量党外人士,特别是原国民党高级将领。[23]在“五四宪法”中,作为武装力量最高统帅的国家主席与中共中央军事委员会主席是合二为一的。

   就国内安全而言,“五四宪法”制定前,围绕过渡时期总路线一直存在思想纷争,刘少奇、彭真都为此受到批判,涉及到接班人等人事安排问题的高岗、饶漱石事件刚刚发生,[24]而新的宪法体制又在全国人民代表大会下实行了一定程度上的分权,国家主席的“缓冲作用”实际上意味着国家主席某种程度上的超越地位,以此来维持中央的高度统一,其中最重要的机制正是最高国务会议。按照“五四宪法”的规定,国家主席在必要时可以召开最高国务会议,副主席、委员长和总理是法定参加人,最高国务会议形成的意见交由相关部门讨论并作出决定。在日后的宪法实践中,毛泽东担任主席期间共召开过16次最高国务会议,除了上述法定参加人员外,其他参加人员主要是党内高级干部以及民主党派负责人和无党派民主人士,这些人士都是党、政协和国家机构的权力系统的主要负责人。会议议题主要涉及到内政外交和意识形态领域诸多重大问题,外交、肃反、反右、人民公社及农业社会主义改造、大跃进、论十大关系、如何正确处理人民内部矛盾、整风等重大问题都先后在最高国务会议上讨论并形成“意见”,并由中共中央、全国人大或国务院作出决议。而且最高国务会议通常在政协会议和人大会议召开之前召开,讨论这两个会议的议程和人事安排等事项。由于特殊的人员构成和毛泽东巨大的个人权威,最高国务会议事实上成为统摄一切的会议机制,再次将分散的权力集中起来,从而成为事实上的最高国家权力机关。[25]更为重要的是,最高国务会议是专属于国家主席个人的权力机制,其他人没有法定的召集或提议权。“最高国务会议的设计与毛泽东的个人人格具有直接的联系。也就是说,最高国务会议的安排,很大程度上意味着对毛泽东个人角色的安排。”“国家机构体系通过最高国务会议而被毛泽东的人格所统合”。[26]

   国家主席的四类职权,特别是武装力量统帅权和最高国务会议召集权,确保了在1954年体制下作为国家主席的毛泽东仍能集党政军大权于一身,延续甚至超越了1949年体制。基于上面的分析,可以看出1949年体制和1954年体制在国家主席问题上的变与不变:

   ┌────────────────┬─────────────────────┐

   │1949年体制│1954年体制│

   ├───────────┬────┼───────────┬─────────┤

   │中共中央委员会主席│毛泽东│中共中央委员会主席│毛泽东│

   ├───────────┼────┼───────────┼─────────┤

   │政协全国委员会主席│毛泽东│政协全国委员会主席│周恩来、毛泽东(名│

   ││││誉)│

   ├───────────┼────┼───────────┼─────────┤

   │中央人民政府委员会主席│毛泽东│国家主席│毛泽东│

   ├───────────┼────┼───────────┼─────────┤

   │中央人民革命军事委员会│毛泽东│中共中央军事委员会主席│毛泽东│

   │主席││、国防委员会主席││

   └───────────┴────┴───────────┴─────────┘

“五四宪法”只在序言中提及人民民主统一战线,中国人民政治协商会议未能获得宪法地位。“五四宪法”颁行后,毛泽东在1954年12月19日召集的第二次最高国务会议上讨论了政协的性质,认为政协不是国家权力机关,只是统一战线的组织形式,是党派性的,政协可以在一些重大的国家事务中参与协商。[27]12月21-25日二届政协一次会议通过了新的政协章程,政协成为纯粹的党派协商机构,国务院总理周恩来当选政协主席,毛泽东被推举为名誉主席。事实上毛泽东仍然通过最高国务会议对政协产生重大影响。在1954年体制下,虽然毛泽东失去了政协全国委员会主席身份,但增加了中共中央军事委员会主席身份,更为重要的是,与1949年体制相比较,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中外法学》2015年第2期

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