付诚 王一:公民参与社区治理的现实困境及对策

选择字号:   本文共阅读 807 次 更新时间:2015-04-06 19:32:50

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付诚   王一  
而传统的臣民意识、顺民意识、私民意识等人治观念仍影响着现代参与型公民文化的养成。改革开放以来,经济转型过程中滋生出渐强的个体功利意识,使得人们在趋利的过程中淡漠了公共精神的培育。这些都说明我国参与型公民文化总体发育不成熟,尤其是参与型公民文化还不能为现代公民参与社区治理提供更多的精神支撑,使公民参与社区治理陷入文化困境。

   (1)公民参与文化不成熟

   首先,社区公民主体意识和参与意识不强。缺乏主体意识和参与意识的公民,在面对社区治理公共事务,即使是与自身利益相关的公共事务,也不是以积极独立的社区主体去参与,而是遵循传统政治思维定势,要么避而远之,“事不关己,高高挂起”,要么因参与困难或自身利益受损而产生挫折、悲观、排斥情绪,从而采取冲动参与、盲目参与等极端手段维护自身利益。受传统权威崇拜、权力本位的浸染,公民的主体意识缺乏。这反映在社区居委会的直接选举活动中,仍有部分公民认为,“参与选举只是走形式,居委会主任等人选早由街道办事处内定了”,“选举无用、选举与我无关”。⑥在面对强势的政府与国家时,计划经济条件下形成的传统集体意识仍旧在发挥作用,掩盖了公民的个体与主体意识,公民个体性需求处于无意识或不清晰的状态,很容易成为集体操纵的被动员群体,而随大流、安于现状、与世无争的心态也使公民主动参与意识淡漠,导致一哄而上的动员式参与随处可见。传统的臣民意识、顺民意识则降低了公民的个性意识,反映在社区公共事务中,则是部分公民无原则地顺从与退让。有的偶尔会向居委会提出建议或意见,但都是关于社区日常生活的琐事,如占道商贩、噪音污染、随意停放自行车等。⑦

   其次,社区公民公共精神缺失。社区公共精神主要指社区成员的社区共同体观念、集体团队意识、权利义务意识、合作协商意识、理性妥协的公共态度、以志愿精神或公益精神为核心的公民自治精神等。有一定公共精神的公民,具有关心他人利益和公共利益并勇于维护自身正当利益的积极态度和精神风貌,一般情况下能自觉主动地参与公共事务、公共活动。社区公民在公共精神的指引下,形成参与社区公共事务的良好道德准则,并深深影响着公民的参与行为。社区公民公共精神总体缺失,降低了公民参与社区事务的实际效能,非理性参与时有发生。社区公民对社区共同体及社区公共利益的认同与关注度不高,很多公民认为社区治理是政府的事情,与自己关系不大,对社区事务治理、社区发展目标等也不甚了解,只是被动地接受上级的动员;在参与社区自治事务时,对自己的权利与义务,既不明确也不珍惜,导致参与流于形式;在与居委会、业委会或物业公司等打交道时,不是以积极、理性、和平的协商方式处理冲突与矛盾,而往往以极端无序的方式维护受损利益,结果并不理想。市场经济的利益导向又使得公民过多关注个体经济利益,缺少公益关怀和志愿精神,有的公民为获取暂时私利而放弃公民自治权利,甚至有公民为一己私利去破坏社区公益。

   (2)公民个体参与的“搭便车”

   首先,公民个体对参与成本的自私算计。参与到社区治理事务中的公民个体作为有限的理性人,必然会对参与成本及预期回报进行计算。公民个体投入了时间、精力参与社区事务,能否实现利益诉求,投入成本与预期回报是否成比例,这些都直接影响着公民个体参与的积极性。整天忙于工作生活的中青年人,因缺少时间极少关注和参与社区事务,他们的社会资源主要从社区外组织中获得,因而对无关他们直接利益的社区选举、社区环境等,不愿意投入时间和精力去参与。而空闲时间较多的离退休人员、下岗待业人员,则往往成为社区事务的积极参与者。各种调查证实很多社区公民认为参与本身可能会给自己增加负担,即便参与了,有时并不是自己所愿,是迫不得已参与的。

   其次,公民个体利益与社区公共利益的冲突。生活在社区的公民对社区共同利益的认同包括优美的社区环境、良好的社区服务、和谐的人际关系、健康向上的文化等。公民个体在社区中共同利益或公共物品的获得是通过居民互动和博弈完成的。⑧而社区公民个体之间的利益又是多元的,多元的个体利益与社区公共利益之间的矛盾和冲突是客观存在的。社区公民较多的是从自身利益出发,与自己利益有关时,参与社区事务的热情就高,反之则低。人的有限理性又导致公民参与社区治理时,参与的功利性较强而理性不足,忽视社区公共利益,甚至为了满足私人利益,损害公共利益也在所不惜。公民个体对公共利益的态度大多是:在社区公共利益中增加新的受益者也不会减少我作为受益者的利益;社区公共利益受到损害,也不仅仅是我一个人受到损害,而是同一社群的其他人也受到损害。⑨这种态度直接导致社区大多数公民认为,参加不参加社区活动并不影响他们的个体利益,社区公共利益与公共事务也并不因个体的参与或不参与而增多或减少。大多数公民充当着“搭便车者”与“守门员”的角色。当然,也有个别公民只将社区视为一种提供“服务套餐”的地方,而不是个人认同的归属地。社区公共利益与公民个体利益的矛盾导致部分公民直接选择“搭便车”,而不是积极主动地去参与。

   促进公民参与社区治理的政策建议

   公民参与社区治理,是一个由不成熟逐渐走向成熟的过程。公民参与的目的从外部讲就是要消除冲突,争取合法利益;从内部讲就是要创造一种团结互惠的社会规范,平衡各方利益关系,改善居民生活质量。要实现公民参与社区治理的目的离不开政策的干预。长期以来社会学界一直把社会治理政策锁定在公共政策与社会政策范畴之内,试图通过推行以发展社会资本为本的社会政策,激活社区内生产要素与动力源泉,进而推动城市基层社会的再整合,提升公民参与的有效性,这无疑是正确的。但对于城市转型中出现的利益分化、支付维护成本困难、社区调整财力有限等问题关注不够,致使社区治理中的利益纠纷不断,政府过度承担与政府相对脱责并存。在现阶段单纯强调社会政策干预是不够的,还需要有经济、政治层面的政策来配套,有必要建构一个融社会、经济、政治政策为一体,多规融合的政策体系。

   1.培育社区共同体

   目前我国的社区既不是西方国家严格意义上的地方自治共同体,也不是基于共同需要、共同价值观、有一定自治组织机构、频繁互动的居民利益共同体,而是城市行政管理单位与公共服务的集体消费单元,基本上可以认定社区是一个集行政层级和社会单元为一体的区域概念。⑩不可否认的是,社区共同体的形成具有多种路径,但目前政府培育仍是共同体生成的主要路径。政府主要通过合法性激励和资源型激励,解决社区共同体形成中的内在制度惰性和组织成本问题,但也要抓准时机。公民参与社会治理首先应当基于社区这一平台,在解决外部冲突、内部冲突的公共话语中进行“维权”,离开社区这一平台,“维权”作用将会消失。为避免“互不相关的邻里”现象的发生,不仅要积极推动社区制度性共同体,比如业主委员会、居民议事会发展,同时要积极推动业主论坛、业主QQ群、业主微信群等网络共同体发展,沟通信息,凝集意识,增进共识。要通过制定相关政策,推动这些初级共同体发展成为社区日常权力运行的基本载体。同时,还要及时发现和高度重视公民的实际需求和发展意愿,探索政府与社区之间的民主沟通方式,消解矛盾冲突,实现政府社会管理与基层群众自治的有机衔接与良性互动。再有,要做好社区舆情调查与分析,把握业主利益关注点变化。社区利益不是一成不变的,会随着外部环境的变化以及时间的推移发生变化,甚至是逆转。要善于发现公共利益变化趋势,及时调整策略,为维持社区公共利益而努力。社区精英在社区参与中具有一定的能量,是社区参与活动的积极推动者,要积极引导其发挥正能量的作用,对于问题领袖不能采取压制的办法,要通过亲情关怀等方式“招安”他们,使之成为和谐社区建设的积极配合者和重要参与者。

   2.重整社区权力体系

   社区是一个自治领域,但同时也是一个体现国家治理特征的重要领域。无论是改革前,还是改革后,人们的日常生活始终弥漫着国家权力的渗透、构造和控制。(11)现阶段要深入推进社区治理需要进一步调整社区治理与行政权力的范围,约束政府的权力,避免其参与到社区治理的具体博弈中去。明确政府应以“掌舵”为主的责任定位,遵循“健全治理”、“有效治理”的行为规范,实现由“直接治理到间接治理”的转变,“治官权与治民权分设,形成上下分治的新体制”。以功能分化为取向,明晰政府与社区的分工,不“越位”、不“缺位”,(12)理清主管部门、街道与社区的关系,规范减少层级,切实实现对社区工作实行扁平化管理。通过提供优质公共服务,满足居民多样化利益要求。尽快制定政府购买公共服务的操作细则,政府职能部门及其派出机构下派任务时,一定要按照居委会组织法的要求,把握“指导与协助、服务与监督”的合理定位。要加强行政资源的投入,为提升社区行政工作能力提供资源保障。按照事权与财权相匹配的原则下拨管理经费,由社区实行统一管理、专款专用,确保社区既有权做事又有钱办事。理顺社区内部分工合作关系,赋予居民更多治理社区内部事务的权力。目前社区内部的权力配置并不均衡,基本权力主要集中在社区党组织和居民委员会方面,社区内部社会组织力量薄弱,特别是业主委员会作用发挥有限。自身不成熟是业主委员会难以发挥作用的重要原因,要进一步探索对业主委员会赋权的途径。目前的业主委员会多数因解决问题而建,组成人员大多为意见领袖,现职人员参与不够,其思维习惯和处事方式存在一些问题,在处理物业冲突方面表现积极,但对物业与业主的关系认识模糊,不承认二者是处在同等平台上相互协商、相互支持的群体,片面强调雇佣关系,以至于采取高压方式进行对话。要通过法律程序,切实维护业主在物业服务、社区治理和社区监督三个层面的选择权,特别是要保障业主对社区共有设施处置情况,以及物业服务内容、数量和质量的知情权和选择权,以提升社区治理绩效。

   3.提高公民参与社区治理的组织性

   相对政府部门,社会组织在激励公民参与、公共福利供给和服务方面具有两大优势,一是社会组织是将居民个人意志上升为组织、群体意志的最有效途径;二是社会组织的活动更多从生存理性出发,社会关系更加紧密。在当前社会背景下,越是有组织的社区参与行动越规范,越是非组织的社区参与行动越具机会性,而没有核心的所谓自由式维权基本找不到成功的案例。目前社区居委会、社区议事协调会、文体型非正式组织已在社区普遍成立,业主委员会也在一些居住小区成立,但功能发挥不好。社区居委会主要工作职能是完成政府下沉的公共服务,对于居民自治事务“抓大放小”;议事协调委员会多数是在政府公共服务落实、公民可能达成共识的一些事物上发挥作用;社区非正式组织主要基于共同文化和爱好形成,具有典型的自娱自乐的特点,对公民参与问题不感兴趣;业主委员会主要忙于对抗式维权。公民参与社区治理主要是基于共同的利益,而且这个利益在当前主要表现为经济利益,但由于集体行动的困境,居民很难完全自发组织起来建立相应的规则和制度,形成与相关利益主体有效的合作与自治。一旦社区能够提供适宜的公民参与的制度环境,居民参与热情会被极大地激发出来,形成参与治理的良性局面。(13)因此,要破除非正式规则制约,积极引导社区自组织的成长与发展,在物质、空间、资本上对社区公民自组织发展提供一定的支持,帮助他们降低运营成本,促进各种社区组织竞相发展,承接社区管理与服务的某些职能,为居民提供服务。我们不仅要发展自我服务、自我完善的社会组织,还要强化能够与社会互动、以维权为目的的业主委员会建设,形成居委会与业主委员会并存的局面,在维权行动中实现公民私人生活空间的公共转化,实现由“社区物权参与”到“社区控制权参与”的转变。要进一步强化社区组织的功能性建设,努力扩展社会网络,增进社会资本,调动社区成员参与的积极性,有效拓展社区成员参与的广度和深度。

   4.建立协商民主的社区治理机制

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文章来源:《社会科学战线》(长春)2014年第201411期

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